煤炭产业是我国国民经济重要支柱型产业，满足了经济社会高速发展所需的大部分能源需求。然而，在“双碳”目标背景下，煤炭一度被推向减排的对立面，但在新能源尚未安全可靠替代传统资源的情况下，我国以煤为主的能源格局短期内难以改变。党的二十大报告提出“深入推进能源革命，加强煤炭清洁高效利用”，这一重要论述表明，实现“双碳”目标并非弃煤炭不用，而在于如何利用。因此，立足我国基本国情、通盘谋划，明确煤炭的战略定位、转型节奏和发展路径等问题具有重要意义。
一、科学把握煤炭角色定位
（一）立足基本国情：煤炭是统筹发展与安全的坚实基础
统筹把握中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，安全与发展是中国式现代化的基本方略，因此能源清洁低碳转型既要以保障国家能源安全为底线，又要以服务经济高质量发展为目标。立足我国“富煤、贫油、少气”的资源禀赋，煤炭长期发挥着作为典型初级产品的战略价值，以及作为低成本资源平抑社会整体用能成本的平衡价值。未来一段时间，煤炭仍是我国能源结构中的基础资源，其保障能源安全的“压舱石”与维持市场平稳的“稳定器”作用难以替代。因此，在推进“双碳”进程中，煤炭一方面承担能源保供的兜底责任，保障能源安全；另一方面以自身转型升级支撑经济社会绿色发展，推进能源高质量发展，是统筹发展与安全的坚实基础。
（二）打破传统定位：煤炭是加快规划建设新型能源体系的重要支柱
随着能源清洁低碳转型的推进，煤炭在我国能源体系中的功能作用将经历主体能源、兜底保障、调节补充的转变，逐步为新能源发展腾出空间。但实现“双碳”目标是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，不可能一蹴而就，在新能源尚未形成安全可靠替代能力的情况下，煤炭的过渡与兜底重任难以改变，因此煤炭行业的高质量发展对于支撑新型能源体系规划建设至关重要。科学把握煤炭转型节奏，统筹短期保障供给与远期有序退出关系，优化煤炭与新能源组合，建设智慧柔性煤炭供给体系，是全面支撑新型能源体系的规划建设的重要支柱。
（三）明确发展路径：煤炭未来发展关键在于清洁高效利用
在“双碳”目标背景下，煤炭作为高碳排放资源成为减排减碳的焦点，甚至被“妖魔化”。但鉴于煤炭在统筹能源安全与能源转型中的重要作用，弃之不用并非明智之举，关键在于寻找正确的发展路径。“双碳”目标的核心是控制二氧化碳排放，因此煤炭消费清洁化减量化是大势所趋。《“十四五”现代能源体系规划》《2030年前碳达峰行动方案》《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》等政策文件指出，“十四五”时期要严格合理控制煤炭消费增长，严控钢铁、化工、水泥等主要用煤行业的煤炭消费，大力推动煤电节能降碳改造。中国煤炭清洁高效利用正式上升为国家能源发展战略，绿色低碳转型方向已达成共识，通过在煤炭利用环节制定高效、清洁的污染排放标准，至今已取得良好效果。
二、“双碳”目标下，煤炭转型发展面临挑战
（一）煤炭作为初级产品定位认识模糊问题
所谓初级产品，是指人们直接从自然界获得的、尚未加工过或仅经过简单加工的产品。我国煤矿建设周期长，达产达效相对投资具有明显的滞后性，需求弹性低，供需失衡造成价格大幅波动，对经济社会稳定运行带来较大负面影响，上述特点决定了煤炭是能源领域典型的初级产品。煤炭行业通常被认为技术含量有限，附加值不高，在我国经济社会与能源发展的过程中，煤炭的发展定位与出路一度成为热议话题，甚至出现煤炭作为初级产品的重要作用受到忽视的现象。近年来，“去煤化”等国际舆论一度导致社会各界对煤炭定位产生消极预期，紧接着出现了煤炭供需紧张、价格大幅飙升等阶段性问题。未来亟需各界充分认识并真正理解煤炭初级产品的定位，坚持底线思维、节约优先、立足国内、国外补充的原则，谋划新发展格局中的煤炭供给保障。
（二）煤炭行业发展信心不足问题
近年来，受多种因素影响，社会各界对煤炭未来发展尚未完全形成共识，煤炭行业发展信心不足。据调研了解，一是煤炭企业普遍认为“十四五”期间煤炭处于需求峰值平台期，未来行业下行风险较大，若按政策要求增加产能将会面临闲置风险，难以收回投资；二是以过去几年出现过的释放产能与关停煤矿政策为参考，部分煤炭企业尤其是中小型企业对当前增产保供政策的延续性信心不足，且长期停产矿井的复产复工难度大、保供政策也在一定程度上限制了煤企利润增长空间，造成煤企发展存在内生动力不足的情况；三是部分煤企认为若国际地缘政治恢复稳定，全球又会持续削减化石能源消费，对澳大利亚、印尼等地煤炭的激烈争抢将会结束，而我国煤炭进口规模将恢复到以往水平，与持续释放的核增产能形成竞争，将导致国内煤炭价格承压下行；四是多年去产能形成的债务负担使部分煤炭企业经营困难，近两年煤炭价格大幅上涨，煤炭企业经营状况略有好转，主观上乐见煤炭价格保持高位，担心释放和增加产能反而会压低煤价，企业增产积极性不强。
（三）煤炭产能调控机制尚不完备问题
从煤矿资源条件来看，我国诸多煤矿的生产弹性非常大，有些矿核定产能100万吨，但其实是按照300万～600万吨的设计生产能力建设。长期以来，为追求更多经济利益，我国煤炭实际产量超过核定产能的现象在多个省区和企业普遍存在，超额生产部分称为“表外煤炭产量”，但由于其属于非法产能，经常不纳入或仅有部分纳入煤炭产量统计，一定程度上引起了煤炭供需形势分析的误差。自《中华人民共和国刑法修正案（十一）》正式实行以来，受安监、环保力度增大以及超能力生产入刑等因素影响，煤矿超产意愿大幅降低，严格按照核定产能生产，大量“表外煤炭产能”被压缩，导致供应缺口加剧。2020年底全国煤炭产能为41.9亿吨/年，在煤炭供应严重紧缺的情形下，因缺乏产能储备，许多煤矿出现了超能力生产问题，给煤矿安全生产带来重大隐患，煤炭产能的灵活调控机制尚不完善，增加了煤炭兜底保障难度。
（四）矿区转型与人员安排不可持续问题
截至2020年底，煤炭行业本科及以上学历毕业生占比仅为11.87%，初级职称及以上专业技术人员占比不到15%。随着煤炭行业绿色低碳转型和智能化发展要求逐步提高，煤炭行业高端人才短缺问题更加突出。而从长远看，我国煤炭消费总量达到峰值区间后，煤炭消费总量和增速将逐渐下降，多数老矿区和资源枯竭煤矿关闭退出，需要妥善解决煤炭相关人才的培养、流动与安置问题。因此，在煤炭消费进入总量峰值平台期并转入总量回落的历史性变革期，煤炭行业自我革命面临严峻挑战，行业和人力的接续与发展亟待关注。
三、相关政策建议
第一，凝聚煤炭重要地位及发展路径的共识，推进煤炭行业融入经济社会全面绿色转型进程。一是出台与煤炭初级产品属性相匹配的战略指导意见，从战略高度谋划煤炭供给保障，凝聚各界对煤炭发展的共识；二是立足我国能源资源禀赋和发展阶段实际，尊重能源行业客观规律，保持战略定力，坚持“稳中求进”基调，科学合理、积极有序推动煤炭消费达峰、减量替代和结构调整，避免煤炭行业“大起大落”。
第二，摸清煤炭产能家底、确保安全弹性供应，深化供给侧结构改革、走高质量发展道路。一是通过加大煤炭资源勘查力度、建设一批现代化矿井、制定科学产能储备与落后产能退出战略、摸清具备产能核增潜力矿井清单与“表外煤炭产能”规模，允许应急情况下产能核增等措施，提升我国煤炭供给保障能力；二是密切跟踪研判煤炭供需形势变化，完善煤炭供应预警体系及跨行业、跨区域协同联动机制，建立煤炭弹性产能和煤矿弹性生产机制，推动煤炭产运储销体系建设，补齐应急供给能力短板；三是加强顶层设计，建立煤矿退出投入长效机制，做好与生态、金融、财税和科技等部门的有序衔接，推动与区域经济社会协同发展，促进矿区和人才的可持续发展，实现煤炭行业高质量发展。
第三，坚定不移推动煤炭清洁高效利用，严格合理控制煤炭消费增长。一是按照源头治理、突出重点、高效转化、清洁利用的发展方针，坚持替代和提效并重，严格合理控制电力、钢铁、建材、化工等重点用煤行业煤炭消费，通过提高能效、燃料替代、使用清洁能源等措施，促进煤炭消费升级，尽量减少煤炭消费总量，实现2025年前后煤炭消费总量达峰目标；二是加强减碳和固碳相关技术科技创新，推进煤化工产业改造提升、CCUS技术示范及规模化应用等，推动煤炭由化石能源向高端化工材料和碳基新材料领域突破发展，推动煤炭由燃料向燃料与原料耦合转变。
