为应对国际金融危机，中央启动4万亿元的救市计划和投资大单，并出台了一揽子政策措施，地方政府迅速跟进。中央的十项措施是非常时期的非常之法，为扭转危机、提振中国经济铺平了道路。

    能源产业具有经济体量大、存量价值高、内部需求强健、对GDP拉动强的特点，发展能源是扩内需、保增长的重要环节。从长远看，能源是国家经济发展和安全之所系，能源战略是国家经济社会发展战略的重中之重。美国总统奥巴马将能源作为执政的核心和经济结构的基轴，他在《无畏的希望》一书中说：“一个控制不了自己能源的国家也控制不了自己的未来”，最近又推动“绿色能源计划”，将其作为摆脱经济衰退、抢占新能源制高点、巩固美国霸主地位的战略途径。当前，世界各主要国家都在制定或调整自己的能源战略，我国能源发展正面临一系列挑战与机遇，必须坚持科学发展观，从全球视野制定一个长远的、符合国情的、可操作的能源发展大战略。

    一、制定能源发展战略的基本思路

    (一)能源战略应具备长远的眼光，立足于当前与今后50年的发展，至少考虑到2050年

    在世界能源发展史上，一种新的能源占能源总供应量的比重由1%上升到50%，替换周期平均需100年。大规模能源系统的建设周期一般需要20—30年，新能源从开始研究到推广应用的周期则需要30—50年，因此制定能源战略必须有长期的观点，否则，短期的能源政策就会失去方向，导致长期发展的失误。

    从我国情况看，明确今后50年的发展方向和路径，才能清楚地认识到我国能源资源供求的矛盾与问题，从而做出高瞻远瞩、未雨绸缪的发展战略。我国工业已进入重化阶段，按世界各国发展的历史规律看，能耗迅速增长阶段似不可逾越。仅从一次能源的平衡看，根据中央两步走的奋斗目标和方略，有关能源专家测算，2050年我国能源需求约为54亿吨标准煤，而国内最多能提供41亿吨标准煤，缺口约10亿吨标准煤(约合14亿吨原煤或7亿吨原油)。三、四十年后，发展中国家将有一大批国家在经济上崛起，全世界的能源供应必将日益紧张。在科技发展没有重大突破前，全球能源供应紧张日益加剧的趋势是不会改变的。由于资源的短缺和分布不平衡，能源资源将进一步成为国家之间竞争与冲突的重要根源之一，国内外供求压力前所未有。同时，我们还面临严峻的环境气候压力。如果只考虑10年或30年，这些问题是不会充分显露的，可能导致能源政策急功近利，留下后患无法解决。

    战略是长远的重大的发展谋略和方向，规划和政策是近期5—10年具有强制力的制度安排，战略是制定政策的基础。只有确定国家长远能源发展战略，始终不逾地贯彻战略目标和思想，才能以稳定连贯的能源政策促进能源的可持续发展。能源是产业拉动的最重要方面，这次国家对电力的总投资达5800亿元，必须以长远的战略眼光，从结构调整的高度来解决多年来制约发展的体制性和结构性矛盾，资金要投向电力结构调整，投向电力基础设施建设，投向关系民生的城乡配电网建设。

    (二)能源战略应符合基本国情

    渡过金融危机，关键是要明确基础、明确阶段、明确家底、明确现实，实事求是地认清我国经济发展处于哪个阶段、生产力处在哪个时期和水平，才能确定科学的战略方向。

    我国能源的基本现实是“缺油少气多煤”，东西部经济水平和资源布局不均衡。到2050年，煤仍将是我国能源的主力，虽然煤在总能源中的比例可能会由现在的75%下降到60%左右，但总量仍会不断增加；可再生能源(风能、太阳能、生物质能等)很难在总能源平衡中占有一定分量的比例，这与欧洲国家的情况有很大不同。一些欧洲国家的总能耗已不再增长或增长很少，可再生能源主要是补充和逐步替代需增加部分的化石能源。而我国却处于总能耗急剧增长的重化工业时期，工业用能必须要靠大火电、大水电，可再生能源只能起辅助和补充作用，不可能替代原有的化石能源消耗。加之发展可再生能源成本高、价格高、不稳定、电网消化难，我国尚不掌握设备制造的核心技术，盲目大规模地发展可再生能源不符合我国国情。

    (三)能源战略应明确目标和措施

    世界主要国家能源战略的制定和调整无不以国家利益的最大化和子孙后代的福祉为主旨，美国封存本国的石油资源，日本从1960年代即开始购买国外煤炭沉海建矿。中国30年的高速发展，是以资源与环境的破坏性透支为代价的，不能一味追求速度，盲目跟进，要防止以扩大内需为名，出现第二次环境资源破坏和气候压力。

    客观地看，我国是一个有13亿人口的发展中国家，由于自然禀赋、人口等诸多因素的影响，到2050年，“农耕社会”生产形态仍将延续，同时随着科技的发展与产业结构的重构，完全不必追求人均装机1千瓦、总装机达13亿乃至15亿的规模和速度。电力是能源工业的核心，是扩大内需的重要环节，关系应对国际金融危机调整结构的全局。今后，是大规模加速发展核电、风电，还是发展大容量火电和水电，推进太阳能产业化、商业化的科研与应用？电网是一味朝全国特高压大电网方向发展，还是发展区域电网，注重安全稳定、质优价廉地输配电力？其战略思路和方向的选择乃重中之重，必须在系统把握全国及各区域经济未来50年的发展远景和趋势基础上，根据我国能源现实和布局进行郑重考量。

    从科技发展趋势来看，2020年到2050年将是从传统化石能源向新能源转换的关键时期和节点，我国要在能源发展战略中明确一个转型期，增加科技投入，加快结构调整，扩大太阳能等新能源的比重，确立逐步摆脱对火电和进口石油依赖的战略措施。

    基于以上三点，在当前世界经济危机形势下，我国能源发展的战略方向选择至关重要。

    二、我国能源发展战略方向选择的几个重要问题

    (一)下决心理顺能源管理体制，成立能源部，建立政监分立的现代管理体制

    理顺能源管理体制既是一项战略目标，也是实现战略目标的保障。市场经济规律强迫我们站在大能源的战略角度上来思考能源的发展和体制问题，能源平衡不仅在于二次能源(电)的整合，更重要的是一次、二次能源的大整合，空有强大的装机，电网落后无法发挥效益，一次能源供应不上就会发生混乱。推行职能有机统一、协调配合的大部门制和监管体制，是保证事业协调发展、资源优化配置、改善政府公共服务和宏观调控的重要手段，是政府行政体制改革的重要举措。只有组建一个全新的适应国家长远战略发展、改革和国家能源安全要求的现代化的能源管理体制，才能实现历史性大变革和大跨越，从根本上解决和理顺几十年来职能交叉、政出多门、政监不分、权责纠缠不清、分分合合、纷争不已的沉重的体制老账，为今后几十年发展奠定一个高效的现代化的体制框架和基础。

    实行政监分开的能源管理体制，关键在于权责法定、职能清晰。能源行政管理的职能定位为：制定能源战略、规划和政策，调控能源总量平衡，保障能源安全，调整能源结构，推行能源节约，进行国际能源合作，管理能源信息的统计发布及预测预警，支持能源科技进步。能源监管的职能定位为：维护能源市场秩序，建立公正、公平、公开的市场环境和竞争环境，维护能源投资者、经营者和消费者的合法权益。为实现有效监管，真正赋予监管机构市场准入权(项目审批权)和价格审批权等市场管制权限。

    为此，如果不放弃弥缝补罅、裱糊旧体制的方略，不理顺项目审批权、价格审批权等重大的权责关系，能源部成立没有意义；如果仍然按行政捏合方式组建，不转换用人机制，能源部是决没有希望的；如果不转变传统的行政管理思想，监管漂浮，还是行政强势，市场是建立不起来的；如果不建立一个相互联系、互为支撑、关系清晰、相互协调、反应灵活、应对裕如、监管有力的坚强的能源市场体系，实现能源的可持续发展是不可能的。

    (二)慎重处理制约核电大发展的几个重要问题

    核电发展的规模和速度是能源战略的重点。当前我国除大规模水力发电外，核电成为唯一的低碳排放的基本发电方式。核电装机在我国比例偏低，从优化能源结构、保障能源供应出发，核电肯定要发展，但关键是怎么发展。必须制定科学的核电发展的战略目标和规划，建立控制风险的有效机制，统筹考虑整体能源布局，注重标准化建设和技术的引进吸收。近期，有关专家宣扬我国核电装机容量将从2007年国家《核电中长期发展规划2005—2020年》的4000万千瓦提高到7000万千瓦，有关人士跟风预计当中国人口达到15亿的峰值时，核电装机容量将达到2亿千瓦的规模。2009年我国新核准开工的核电站总装机容量达到840万千瓦，已接近我国正在运行的核电站总装机容量900万千瓦。在未建立起有效的风险防范机制和统筹考虑能源布局前，这样“宏大”的核电规模和“超快”的发展速度，着实叫人担忧。当前，核电发展决策应慎之又慎，对核电发展规划要进行严格审查，否则项目铺开无法收回。

    首先，核电发展的风险控制问题。重点是建立控制这些风险的有效机制，完善兴建核电站的前置许可制度，全面评估安全和可靠性等问题，并给公众提供参与评估的机会。核电发展必须充分考虑和论证以下风险因素：

    安全和可靠性问题。虽然现有的技术条件已保证核泄漏等重大事故的发生几率非常小，但具有潜在的严重性风险，会造成大范围的影响后果，关系人类生存的大环境，必须考虑得十分慎密和周全。目前，我国的核电站大都建在人口密集地区，如果按2亿千瓦装机算，全国将有20个1000万千瓦左右的大型核电厂，几乎平均每个省一个。这么密集的核电厂，安全如何保证？

    核废料处理问题。德、英等国至今都未解决好这一问题，目前的办法是将核废料放入地质核废料处理场，要求场内存储设施能够长期安全地保存核废料。所有核电站均应确保能够将核废料存放在符合要求的存储设施中，这是兴建核电站的重要必备条件。有关专家建议抓紧快中子增殖反应堆发电设备的研制和大规模的生产，快堆可使用压水堆的核废料，并增加60倍的使用能力。以我国拟建的4000万压水堆电厂的核废料计算，即可供24亿千瓦的发电能力，相当于增加72亿吨原煤，将大大缓解我国一次能源资源的不足。

    核燃料的长期稳定供应问题。2000年以来，国际铀价格飙升，随着各国对核电的重视，对铀的需求将会全球化。我国是贫铀国家，有中科院院士指出目前国内掌握或可掌握的核燃料供应能力约为5000万千瓦，可用40年，国外进口约为1000万千瓦。虽然我国尚有部分可开采价值的贫铀资源，但开采得不偿失，建议核电发展要设上限。核燃料是要真正落实的，特别是进口不能受制于人，一旦停产，损失无法计量。

    第二，沿海核电站与火电厂的厂址选择问题。核电站厂址不能占火电深水港，核电布局和厂址选择的重点是资源的优化配置，不能只考虑核电厂，还要统筹考虑整体能源和资源布局，合理规划火电与核电建设。据悉，有关方面在从辽宁、山东、江苏到广西等沿海地区规划建设13个核电厂，规划容量为5900万千瓦，这样确实增加沿海发达地区供电能力，但从资源的优化配置上却是鸠占鹊窝，将一些深水港和上好的火电厂的厂址让给了核电厂。由于我国特殊的地理情势，“三西”煤炭基地的煤只能送到渤海湾秦皇岛的曹妃甸，再送往全国各地。如果在沿海建火电厂，可以沿海送煤或进口煤供火电厂，既节约又优化，避免了无数铁路、公路的运输难题。同时，在缺煤而又难以大量运煤的地区如江西、湖南、湖北、重庆、四川，着手建设核电站，依靠核电，补充能源。这样，可协调好核电与火电厂址，避免给今后的能源供给埋下隐患。

    第三，标准化建设问题。标准化建设是核电发展必须具备的前置条件，应注重标准化建设和技术的引进吸收。法国发展核电最重要的经验之一是标准化建设，所有电厂全部采用标准机组、标准电厂，同样的运行规程、运行方式和管理方式，大大地降低了制造成本、建设成本和运行维护费用，依靠科学严格的标准化管理维持了低廉的价格成本和几十年的安全稳定运行。我国进口核电机组来自多个国家，机组堆型、大小型号五花八门，维护费用昂贵，运行和标准化管理难以推行。此外，引进先进技术，要坚持以项目换技术，法国即是从美国西屋引进专利，推进国有化，并生产出口我国的。

    第四，人才短缺问题。核电人才的培养已是当务之急。国家应抓紧核电开发研究，注重核电应用的管理人才和技术人才培养，同时要加强能源重点专业和综合性管理学科的建设。

    (三)规范有序开发水电

    水电是最具备大规模开发利用条件的可再生能源，在保护生态环境、妥善解决移民问题的前提下，加快水电资源的开发利用，是解决我国能源需求的重要途径。水电没有产能过剩问题，加大水电投入，可有效地拉动内需，带动钢材、水泥等建材业及电机制造行业的发展，保证大量施工队伍的就业，是当前扩大内需、推进发展和稳定之良策。

    我国水电开发一直存在巨大争论和分歧，现实中确实存在不按照规划，过度、过滥开发等问题。主要原因一是国家有关综合部门重审批、轻规划，核准制名存实亡；二是环境影响评价及保护生态环境措施的公开透明度不够，缺乏公众参与机制和监督机制；三是移民问题长期得不到合理解决。解决问题的关键，一在体制，要理顺规划和核准体制，切实落实河流流域规划，落实流域的统一调度，注重生态环境，注重投资效益，注重公众参与；二在创新，在移民问题上，转变单纯经济补偿的做法，推进移民的土地流转权转化为资本投资的改革，切实维护移民权益，水电开发是完全可以有序推进的。

    建议国务院组织有关专家对我国水电资源进行一个全面的负责任的科学审查，严格按照有关流域综合开发规划，加强统筹，理顺关系。对符合国家规划，经过相关部门核准的已建、在建和待建项目，抓紧投资建设；对研究多年议而不决且具一定条件的项目，弥补缺陷、创造条件推动；对不符合国家规划又未经核准，分歧较大，擅自开工建设、造成生态环境破环的，坚决制止并追究责任；对今后在地震敏感区及重点自然保护区新建水电项目，必须遵守国家有关法律法规，慎重决策，严格审批。

    (四)促进煤炭的高效、清洁生产和利用

    首先，大力推进洁净煤技术。我国油气资源不足，选择以油气为主的能源结构受到经济、国际贸易、政治等多种因素的严重制约，以煤为主是我国能源战略的现实选择。但是，由于我国煤炭行业长期亏损、社会负担过重、矿难不已，洁净煤技术发展的政策力度和资金的欠缺，煤炭的生产与消费已经构成了主要的污染源，环境问题面临严峻的国际压力。大力推进洁净煤技术，促进煤炭的高效、安全、清洁生产和利用，是应对我国能源问题严重挑战的战略方向。

    其次，推动超超临近界大机组的火电建设。我国火电比例已占总装机的70%，比重的确过大，但是适当推动超超临近界主力大机组的发展，确属明智选择。一是大机组在未来10年不会过时，可趁机调整能源结构，淘汰落后小机组；二是可带动建材、制造和就业的发展；三是节能减排的的作用不容忽视。

    第三，控制煤炭产量，加强大型煤炭生产基地建设和煤炭的战略储备，防止掘采失调和破坏性超产。我国煤炭的储采比远比国际水平低，已探明的储量基本被开发了，应转变观念，利用国内和国际资源，将煤炭的战略储备提到议事日程，对已探明的煤矿可适当封存。

    第四，煤化工、煤制油项目要注重经济性。我国近50%的煤炭资源分布在新疆、内蒙，但都缺水，煤化工、煤制油都需要耗费大量的水，1吨油需要3.7吨煤、1吨动力煤和7—10吨水，上煤化工项目切忌盲目。