11月19日，国务院印发《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》，提出我国未来一段时间的能源发展路径，应坚持“节约、清洁、安全”的战略方针。其中首要的，就是实施节约优先战略，到2020年，我国一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右。
而在11月17日举行的“煤炭消费总量控制与能源转型国际研讨会”上，全国人大环境与资源保护委员会原主任委员毛如柏指出，煤炭消费总量控制是能源总量控制的核心，也是能源领域革命的重要问题，与我国绿色经济、低碳发展和环境保护等重大国策密切相关。
中国工程院院士杜祥琬也表示，我国能源结构不合理，高耗能产业比例过大，需大力调整结构;能效低、先进技术欠推广，需要能源新技术和信息技术的深度融合;占领新能源科技和产业的战略制高点，应成为我国长远的能源安全观。
环境容量超载倒逼煤炭控制
杜祥琬指出，我国对发展方式的选择，必须注意到“环境容量有限”的基本国情。我国东部地区单位面积的年煤炭消耗量、油耗空间密度、碳排放空间密度均为全球平均值数倍。“我们的环境负荷已数倍于全球均值。如果中、西部沿袭东部发展路径，我国会更高碳。”杜祥琬说。
环保部环境规划院副院长王金南对我国最近十几年空气污染进行了分析，特别研究了以pm2.5为典型污染物指标的污染状况。他介绍：“我国污染最重的东部地区，污染物指标超标都在1.3倍以上。假如用世界卫生组织新的pm2.5标准要求来看，将出现全国山河一片红的景象，都是超标的情况。”
环保部环境规划院还对全国330个地级以上城市的排放量与其允许的环境容量之间的关系进行了研究。“假设pm2.5年均值都已达标，来看全国30多个省市二氧化硫、氮氧化物、一次性颗粒物和氨这四项主要污染物可允许的排放量，我们作了一年多的模拟，发现全国只有海南与西藏的大气环境容量没有超载，其余省份则都是超载的。”王金南说。
“我国的大气污染与煤炭消费密切相关。”自然资源保护协会高级顾问杨富强指出，要缩短中国的“灰色进程”，煤炭消费总量控制势在必行。
这一观点也得到了王金南研究数据的佐证：“我国煤炭使用对pm2.5的年均浓度贡献为50%~60%。控制煤炭消费总量是控制pm2.5污染最重要的策略手段。”
奠定低碳绿色经济发展基石
杨富强指出，控煤的长远目标是推动低碳绿色经济发展和能源转型，满足社会发展和人们生活水平提高的能源需求。能源转型推动经济增长方式和结构的转变，新能源技术将是经济新常态的增长点。
2013年10月，在自然资源保护协会等国际组织的支持下，国家发改委能源研究所、清华大学能源环境经济所、国务院发展研究中心等20多家单位开展了“中国煤炭消费总量控制方案与政策研究”课题，杜祥琬担任该项目核心组召集人。该课题将为设定全国煤炭消费总量控制实施路线图和行动计划提供政策建议和可操作措施。
在此次研讨会上，该课题相关成果成为代表们关注的热点。课题报告指出，煤炭是能源转型的关键，控煤是倒逼高耗能产业转型的推手;煤炭消费总量控制将推动部门摆脱煤炭依赖、实现结构调整和产业升级。煤炭总量控制需要将更多的煤炭消费向电力部门集中，推广以电代煤;强力推进可再生能源，丰富绿色电源结构。
“中国目前正遭遇两场竞赛，一场是国内转方式的努力与粗放发展的惯性在比赛，是否能较快地转向以资源节约、环境友好型社会为方向的科学发展轨道;一场是在世界范围内的绿色低碳发展的竞赛，中国能否不落伍、不沿袭老路，尽快占领新的战略制高点，切实迈向生态文明。”杜祥琬希望低碳能源“三匹马”——可再生能源、核能、天然气能够逐步实现高比例替代煤炭消费。
市场机制与地方落实相协同
会上，中国人民大学环境学院教授宋国君发出警示，目前我国绝大多数省份的煤炭消耗量是在增加的，只有北京这样的城市煤炭消耗量在减少;煤炭消耗总量控制的挑战会很大，要强化这一战略在地方的落实。
上述“中国煤炭消费总量控制方案与政策研究”课题也指出，地方是落实煤炭消费总量控制的命门，煤炭消费减量化最终还需要落实在地方目标和行动上。课题提出，根据中国的大气污染分布和传输特性，需将中国分成八大污染区域并划定分区煤控目标，并把京津冀、长三角等11个省市整体作为pm2.5污染联防联控区域。在城市级别，根据经济发展、能源消费和环境资源等特点，大力推进能源结构调整。
此外，控煤措施的有效实施还需要依赖成效显著的市场机制。在此次会上，多位专家提出，煤炭消费总量控制呼唤市场机制和辅助工具，如生态补偿机制、环境税、碳税、市场交易、绿色金融等。应实行煤炭行业落后产能的“约束准入”，耗煤行业消费端的生态、环境、气候变化等绿色信贷考核指标体系，煤炭清洁利用端的“技术优选”，煤炭替代端的可再生能源支持等。
杨富强也指出，要进入低碳绿色的未来，中国需要在煤炭消费减量化方面制定和强力实施严格的空气质量标准;取消煤炭补贴，提升能源之间的公平竞争性;利用国际能源市场，改变国内能源结构;推动技术进步，提高能源利用效率和实现清洁化利用等。
