煤层气开发利用事关煤矿安全、清洁低碳能源和节能减排大局。20世纪90年代以来，历届党和国家领导人高度重视煤层气开发利用和构建本质安全型煤矿，就煤层气开发利用健康有序发展多次作出批示、指示。然而,“十二五”煤层气产量目标落空，产业发展再度引起广泛关注。
“十二五”目标半数落空
我国埋深2000米以浅的煤层气资源量约为36.81万亿立方米，居世界第3位。经过大型油气田及煤层气开发重大科技专项近10年攻关，建成了潘河国家示范工程等一批大型煤层气田，形成了5项综合配套技术。高煤阶煤层气实现了商业性规模化开发，中煤阶煤层气获得重大突破，低煤阶煤层气成果遍地开花。
此外，党和国家领导高度重视煤层气开发利用。2013年9月22日，国务院办公厅印发了《关于进一步加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的意见》(国办发〔2013〕93号)，提出系列鼓励、扶持煤层气开发利用政策。2014年5月5日至15日，习近平总书记、李克强总理和张高丽副总理相继在中央财经领导小组办公室《全球财经》213期上批示促进煤层气产业健康有序发展。
然而，“十二五”煤层气产量目标半数以上落空。据国家发展改革委印发的《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划》，“十二五”末煤层气(煤矿瓦斯)规划产量300亿立方米，其中煤层气产量160亿立方米、基本全部利用，煤矿瓦斯140亿立方米、利用率60%以上的发展目标。2015年全国煤层气(煤矿瓦斯)产量约170.99亿立方米，其中煤层气约44.25亿立方米，规划完成率约27.66%、落空率约72.34%，利用量约为38.56亿立方米，规划完成率约24.10%、落空率约75.90%。
体制制约和非法侵权拖累发展
投资短缺是制约煤层气发展的主要问题。为解决煤矿瓦斯事故高发、频发和伤亡人数居高不下等问题，1996年3月国务院批准设立中联煤层气有限责任公司(以下简称中联公司)，注册资本1亿元，由煤炭部、地矿部、中石油各持股1/3，挂靠煤炭部。国际、国内经验表明，煤层气勘探开发同时具有技术密集、资金密集特点，资金投资能力严重不足从一开始就成为突出制约因素。为解决投资能力不足等问题，经过7次股权变更，2010年底中海油开始管理、2013年全资控制中联公司。中海油转向致密砂岩天然气，煤层气投资比重逐年下降。2015年1-6月中联公司完成投资6.15亿元，完成全年计划的23.88%，其中中海油口径投资完成2.25亿元(含致密砂岩天然气)，完成全年计划的9.84%。2015年中联公司煤层气(含致密天然气)产量约10亿立方米，仅为规划煤层气产量35亿立方米的29.35%，规划落空率高达70.65%，同时，由于市场不落实，超过15%的煤层气产量被放空。中联公司成立20年，尚未找到解决投资不足和放空问题的合适体制。
非法侵权是制约煤层气发展的突出问题。在地方保护和利益驱动下，非法侵害煤层气矿权现象较为普遍，山西尤为严重。2011年3月起，山西兰花煤层气有限公司进入中联公司已经获得探明储量的大宁煤层气矿权区，强行实施煤层气开采、销售。2013年9月9日，晋城市国土资源局开出行政处罚决定书(晋市国土资执罚〔2013〕001号),认定兰花公司“违反了《矿产资源法》第三条第二款、《矿产资源法实施细则》第五条第一款《矿产资源勘查区块登记管理办法》第九条第一款的规定”，责令停止违法行为。但兰花公司置若罔闻，侵权行为一直延续至今，并导致山西省国土资源厅先后在太原中级法院、山西高级法院被诉行政不作为。山西等地的违法侵权已经上升为煤层气产业“健康有序发展”的最大阻力。
探矿权采矿权分离制约煤层气发展节奏。20年经验表明，勘探开发一体化和滚动发展是煤层气产业的突出特点。现行煤层气矿权制度硬性划分勘查、开发阶段，并分设探矿权、采矿权。矿权人取得煤层气探矿权、获得探明地质储量，编制开发方案报国家能源局备案后，再到国土资源部申请煤层气采矿证。申请采矿证期间，探矿权人的煤层气开发生产作业无法得到保护和支持，经常陷入停滞，煤层气开发利用节奏被分段式矿权体制拖累多年。同时，煤层气勘查面积严重不足，限制了煤层气勘探开发工作空间。
深化改革和依法开采助推有序发展
恢复煤层气开发法律秩序。贯彻十八届三中全会、四中全会精神，落实依法治国、依法行政，从山西入手，推至全国，打击违法侵占煤层气探矿权、探明储量财产的行为，追究违法侵权者责任，实现煤层气依法勘探、依法开发、健康有序发展，并避免由于个别企业对煤层气违法侵权再度牵连政府部门，维护政府部门形象。总结和推广《山西省国土资源厅关于山西西山蓝焰煤层气有限责任公司违法侵权勘查开采煤层气的处理意见》(晋国土资函2013年901号)打击对煤层气违法侵权坚决打击的成功经验，全面建设法治煤层气产业。
深化煤层气矿权改革。英国煤层气及油气矿权曾分为勘探、生产、评价、开发4种许可证。实践中发现分段设立矿权证严重限制矿权人勘探开发节奏后，1996年英国果断进行矿权改革，将多种矿权合并成勘探开发许可证(PEDL)，井下抽采瓦斯办理抽采许可证(MDL),允许矿权人按照勘探开发一体化思路做出整体投资安排，政府对勘探开发方案进行必要的审查。按照十八届三中全会“总结国内成功做法，借鉴国外有益经验”精神，将煤层气勘查、开发许可证合并，实行煤层气勘探开发许可证、煤矿瓦斯抽采许可证制度。
深化体制改革解决煤层气投资发展问题。20年实践证明现行体制未能解决煤层气投资不足和放空问题，影响了构建本质安全型煤矿的战略方向。澳大利亚煤层气企业向发电延伸、发电企业向煤层气拓展，最终实现煤层气与发电协调发展的商业模式值得借鉴。该商业模式的最大特点是煤层气开发企业向下游发展投资燃气发电，燃气发电企业往上游发展投资煤层气开发，既解决了煤层气市场问题，又解决了煤层气开发投资问题。2000年新星石油公司并入中国石化，同时解决了新星公司投资不足和中国石化上游薄弱两大难题，取得了体制改革促进协调发展的成功经验。近年来，绿色发展引领燃气发电快速发展。普遍存在上游供气业务薄弱的燃气发电集团，响应国家号召投资煤层气、页岩气积极性高涨，但缺乏煤层气资源，缺乏煤层气区块。总结新星公司改革模式，借鉴澳大利亚成功经验，建议将中联公司并入上游供气业务薄弱、拥有煤炭资源的大型燃气发电集团，发挥发电集团利润投资能力较稳定和用气大户的优势，解决煤层气投资不足、大量放空等难题，实现煤层气产业健康快速发展。
