国家发展改革委 国家能源局

关于印发煤炭工业发展“十三五”规划的通知

发改能源[2016]2714号

各省(自治区、直辖市)发展改革委(能源局)、煤炭行业管理部门、新疆生产建设兵团发展改革委，各有关中央企业：

为加快推进煤炭领域供给侧结构性改革，推动煤炭工业转型发展，建设集约、安全、高效、绿色的现代煤炭工业体系，依据《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《能源发展“十三五”规划》，我们制订了《煤炭工业发展“十三五”规划》。现印发你们，请遵照执行。

附件：《煤炭工业发展“十三五”规划》

国家发展改革委

国 家 能 源 局

2016年12月22日

概要：30日，国家发改委、国家能源局发布《煤炭工业发展“十三五”规划》(下称“《规划》”)，明确提出“十三五”期间我国煤炭消费比重将下降到58%左右，化解淘汰过剩落后产能8亿吨/年左右，通过减量置换和优化布局增加先进产能5亿吨/年左右，从多方位推动我国煤炭工业向集约高效方向发展。

“十三五”时期，煤炭行业发展面临历史性拐点。预计到2020年，我国非化石能源消费比重达15%左右，天然气消费比重达10%左右，煤炭消费比重下降到58%左右。

《规划》明确要求，到2020年，我国煤炭开发要做到布局科学合理，供需基本平衡，大型煤炭基地、大型骨干企业集团、大型现代化煤矿主体地位更加突出。基本建成集约、安全、高效、绿色的现代煤炭工业体系。煤炭产量为39亿吨，煤矿数量控制在6000处左右，120万吨/年及以上大型煤矿产量占80%以上，30万吨/年及以下小型煤矿产量占10%以下。新建煤矿建设规模不小于120万吨/年。煤炭生产开发进一步向大型煤炭基地集中，大型煤炭基地产量占95%以上。煤炭企业数量3000家以内，5000万吨级以上大型企业产量占60%以上。全国煤炭开发总体布局是压缩东部、限制中部和东北、优化西部。

“《规划》中提出的多项内容都表明未来煤炭行业要向集约化方向发展。”集成期货煤炭行业研究员邓舜接受上证报记者采访时表示，2016年2月国务院发布的《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》曾提出，2016年开始，用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。而此次发布的《规划》提出，“十三五”期间要化解煤炭淘汰过剩落后产能8亿吨/年左右，通过减量置换和优化布局增加先进产能5亿吨/年左右，是一个新的提法，意味着大型煤炭企业的比重将进一步增加，生产机械化、现代化程度也将进一步提高。

《规划》还提出，将支持优势煤炭企业兼并重组，培育大型骨干企业集团，提高产业集中度，增强市场控制力和抗风险能力。支持山西、内蒙古、陕西、新疆等重点地区煤矿企业强强联合，组建跨地区、跨行业、跨所有制的特大型煤矿企业集团，推动煤炭生产要素在全国范围内的优化配置。鼓励煤炭、电力、运输、煤化工等产业链上下游企业进行重组或发展大比例交叉持股，打造全产业链竞争优势。

在深化煤炭行业改革方面，《规划》明确，将深化煤炭税费综合改革，整合重复税费，清理不合理收费，取缔违规设立的各项收费基金。完善煤矿关闭退出相关标准，指导煤矿有序退出。推动具备条件的国有煤炭企业发展混合所有制，创造条件推进集团公司整体上市，促进企业转换经营机制，提高国有资本配置和运行效率等。

根据《规划》要求，“十三五”期间，有关方面将坚持区别对待、有控有扶的原则，不搞“一刀切”，引导金融机构对具备竞争力的优质骨干煤炭企业继续给予信贷支持，支持符合条件的煤炭企业以采矿权、应收账款等资产进行抵质押担保，通过发行债券等方式融资。积极稳妥推进煤炭企业债务重组，通过调整贷款期限、还款方式等措施，帮助符合国家产业政策，积极主动去产能、调结构、转型发展、有一定清偿能力的煤炭企业渡过难关。综合运用债务重组、破产重整或破产清算等手段，妥善处置煤炭企业债务和不良资产。

国家能源局煤炭司有关负责人就《煤炭工业发展“十三五”规划》答记者问

记者：与过去的五年规划相比，《煤炭工业发展“十三五”规划》在思路上有何新的变化?

煤炭司有关负责人：煤炭一直是我国的主体能源，从2002年到2012年，随着我国能源需求大幅增长，煤炭产量、消费量以年均2亿多吨的速度快速增长。为保障能源供应，煤炭工业发展“十一五”规划和“十二五”规划将建设大型煤炭基地、建设大型现代化煤矿、培育大型煤炭企业集团作为发展的核心任务，着力提高煤炭供应保障能力，满足经济社会发展对能源的需求。

近年来，随着我国经济发展进入新常态，能源需求增速放缓，生态环保约束不断强化，清洁能源加快发展，煤炭工业的发展环境发生了较大变化。我国煤炭的总量已经很大，不可能无限制增长下去。同时，行业面临的结构性矛盾突出，生产效率低、煤矿发展水平不均衡、企业竞争力弱等问题尚未解决，大而不强是我国煤炭工业的真实现状。因此，在我们在编制煤炭工业发展“十三五”规划时，在思路上有了一个明显的转变，坚持以提高发展的质量和效益为中心，更加注重优化结构和布局，更加注重清洁高效发展，更加注重科技创新，更加注重提高竞争力，明确提出了建设集约、安全、高效、绿色的现代煤炭工业体系，实现煤炭工业由大到强历史跨越的目标。

记者：2016年以来，煤炭行业大力化解过剩产能，取得了阶段性成果，但近期部分地区又出现了煤炭供应偏紧的情况。“十三五”期间，如何处理好煤炭去产能与稳供应的关系?

煤炭司有关负责人：化解煤炭过剩产能是落实中央供给侧结构性改革“三去一降一补”任务的重要内容，也是社会上比较关注的问题。按照党中央、国务院决策部署，煤炭行业深入推进供给侧结构性改革，加快化解煤炭过剩产能，通过严格控制新增产能、加快淘汰落后产能、有序退出过剩产能、严格治理违法违规建设和超能力生产、实施减量化生产等措施，煤矿违法违规建设生产行为得到有效遏制，煤炭产量回落，供应过剩局面有所缓解。

2016年7月以来，随着煤炭去库存阶段的结束，以及煤炭需求阶段性增长，出现了煤炭价格过快上涨、局部地区煤炭供应偏紧的情况。近期局部地区结构性供应紧张，是火电出力增加、冬储煤增加、公路治超和铁路结构调整，以及去产能、控产量、治理违法违规等多种因素叠加的结果。但要看到，在目前市场条件下，煤炭需求没有大幅度增长，前11个月煤炭消费量同比仍下降了1.6%。而灾害严重、资源枯竭、技术装备落后、不具备安全生产条件、不符合煤炭产业政策的煤矿以及30万吨/年以下落后小煤矿仍大量存在，去产能任务依然艰巨。

今后一段时间，我们将按照国发〔2016〕7号文件要求，积极稳妥推进煤炭去产能，将化解过剩产能与优化布局、结构调整结合起来，科学把握去产能的力度和节奏，做好与在建项目的有效衔接，确保煤炭稳定供应。一是严格控制新增产能。从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目;确需新建煤矿的，一律实行减量置换。二是在加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能基础上，综合运用安全、质量、环保、能耗、技术、资源规模等政策措施，更多采用市场化法治化的办法，引导过剩产能有序退出。三是以提高质量和效益为核心，发展工艺先进、生产效率高、资源利用率高、安全保障能力强、环境保护水平高、单位产品能源消耗低的先进产能，保障煤炭长期稳定供应。

记者：“十三五”期间，全国煤炭生产开发布局将发生怎样的变化?

煤炭司有关负责人：长期以来，受煤炭资源分布及产业布局等因素影响，我国煤炭产业在发展过程中逐步形成了东、中、西梯级开发的格局。东部地区离消费市场近，开发时间早，资源日渐枯竭，中部和东北地区开发强度大，投资效益降低，随着时间推移，煤炭开发加速西移成为必然趋势。“十三五”时期，全国煤炭开发总体布局是压缩东部、限制中部和东北、优化西部。在实施过程中，我们将以大型煤炭基地为重点，统筹资源禀赋、开发强度、市场区位、环境容量、输送通道等因素，优化煤炭生产开发布局。

一是加快大基地外煤矿关闭退出。北京、吉林、江苏资源枯竭，福建、江西、湖北、湖南、广西、重庆、四川等地矿井规模小，开采条件差，安全威胁大，加快煤矿关闭退出。青海重点做好生态环境保护，从严控制煤矿建设生产。到2020年，争取把大型煤炭基地外煤炭产量控制在2亿吨以内。

二是降低鲁西、冀中、河南、两淮基地生产规模。这4个煤炭基地资源储量有限，地质条件复杂，煤矿开采深度大，安全生产压力大，地下煤炭资源开发与地面建设矛盾突出，重点做好资源枯竭、灾害严重煤矿退出，收缩煤炭生产规模。

三是控制蒙东(东北)、晋北、晋中、晋东、云贵、宁东基地生产规模。这6个煤炭基地开发强度大，投资效益降低，要控制生产规模，调整生产结构，适度建设资源枯竭煤矿生产接续项目，重点满足煤电一体化和煤炭深加工用煤需要。

四是有序推进陕北、神东、黄陇、新疆基地建设。陕北、神东、黄陇、新疆基地煤炭资源丰富，开采条件好，将是今后发展重点。结合以电力外送为主的大型煤电基地和煤炭深加工用煤需要，在充分利用现有煤矿产能的前提下，择优安排新建项目，推进资源清洁高效开发利用。

通过优化布局，到2020年，全国煤炭生产开发进一步向大型煤炭基地集中，14个大型煤炭基地产量占全国的95%以上。

记者：目前，社会上对煤炭清洁开发利用的呼声越来越高，《规划》对此作了哪些安排?

煤炭司有关负责人：《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要大力推进煤炭清洁高效利用。近期，国务院明确将煤炭清洁高效开发利用作为能源转型发展的立足点和首要任务。可见，煤炭清洁高效发展已成为能源发展的重要战略问题，是确保我国能源安全、推进能源转型的重要路径。为此，《规划》从煤炭清洁生产和清洁高效利用两个方面作了具体安排。

从生产侧而言：

一是推行煤炭绿色开采。研究制定矿区生态文明建设指导意见，建立清洁生产评价体系，建设一批生态文明示范矿区。因地制宜推广充填开采、保水开采、煤与瓦斯共采、矸石不升井等绿色开采技术。限制开发高硫、高灰、高砷、高氟的煤炭资源。加强生产煤矿回采率管理。

二是发展煤炭洗选加工。规划提出，大中型煤矿应配套建设选煤厂或中心选煤厂，提高原煤入选比重。推进千万吨级先进洗选技术装备研发应用，降低洗选能耗、介耗和污染物排放。大力发展高精度煤炭洗选加工，实现煤炭深度提质和分质分级。

三是发展矿区循环经济。统筹矿区综合利用项目及相关产业建设布局，提升循环经济园区建设水平。支持煤炭企业按等容量置换原则建设洗矸煤泥综合利用电厂，发展煤矸石和粉煤灰制建材，推进矿井排水产业化利用，提高资源综合利用水平。

四是加强矿区生态环境治理。加快推进矿区损毁土地复垦、植被恢复、采煤沉陷区综合治理和新疆等地区煤田火区治理。积极构建开发式治理、市场化运作的治理新模式，加大历史遗留矿山地质环境问题治理力度。

从利用侧而言：

一是加强商品煤质量管理。完善商品煤标准体系，制定修订民用煤炭产品等标准，严格限制硫分、灰分、有害元素等指标。健全商品煤质量监管体系，重点加强流通环节煤炭质量跟踪监测和管理，限制劣质煤炭销售和使用。

二是推进重点耗煤行业节能减排。发展清洁高效煤电，提高电煤在煤炭消费中的比重。严格执行钢铁、建材等耗煤行业能耗、环保标准，强化污染物排放监控。推进煤炭分质分级梯级利用，鼓励煤-化-电-热一体化发展。

三是推进煤炭深加工产业示范。以国家能源战略技术储备和产能储备为重点，在水资源有保障、生态环境可承受的地区，开展煤制油、煤制天然气、低阶煤分质利用、煤制化学品、煤炭和石油综合利用等升级示范，提升煤炭转化效率、经济效益和环保水平，进一步发挥煤炭的原料功能。

四是加强散煤综合治理。在大气污染防治重点地区实施煤炭消费减量替代。加强散煤使用管理，在民用煤炭消费集中地区建设洁净煤配送中心。加快淘汰低效层燃锅炉，推广高效煤粉工业锅炉。鼓励发展集中供热，逐步替代分散燃煤锅炉。

记者：近期发生了多起煤矿重特大事故，暴露出我国煤矿事故多发势头还没有得到根本遏制。《规划》在煤矿安全生产方面提出了哪些硬性要求?

煤炭司有关负责人：煤矿安全生产攸关千家万户幸福，职工生命安全是头等大事。《规划》明确提出，要坚持以人为本、生命至上理念，健全安全生产长效机制，深化煤矿灾害防治，全面提升煤矿安全保障能力。

一是健全安全生产长效机制。建立责任全覆盖、管理全方位、监管全过程的煤矿安全生产综合治理体系。完善煤矿安全生产责任制，严格落实煤矿企业主体责任，保障安全生产投入。

二是深化煤矿灾害防治。利用物联网、大数据等技术，推进煤矿安全监控系统升级改造，构建煤矿作业场所的事故预防及应急处置系统。加强对水、火、瓦斯、煤尘、顶板等灾害防治，全面推进灾害预防和综合治理。

三是加强职业健康监护。加强煤矿职业病危害防治体系建设，提高职业病危害基础防控能力。推进煤矿职业病危害因素申报、检测、评价与控制工作，煤矿企业要为职工建立职业健康档案。建立健全粉尘防治规章制度和责任制，减少尘肺病发病率。

记者：围绕推进能源技术革命，《规划》在煤炭科技创新方面作了哪些安排?

煤炭司有关负责人：当前，我国煤炭基础理论研究薄弱，共性关键技术研发能力不强。“十三五”期间，要围绕煤炭技术革命，加快实施创新驱动战略，提升煤炭科技装备水平。

一是加强基础研究和关键技术攻关。支持煤矿灾害机理、煤炭安全绿色开发和清洁高效利用等基础理论研究，强化煤炭科技原始创新能力。突破煤炭智能钻探、煤炭绿色安全无人开采等重大关键技术。加快千万吨级煤炭综采成套、千万吨级煤炭洗选等先进技术装备研发，提高煤机装备数字化控制、自动化生产和远程操作能力。

二是推广应用先进适用技术。以提高效率为核心，推广应用岩巷快速掘进、高效充填开采、智能工作面综采、薄煤层开采等先进工艺技术，鼓励应用煤机再制造产品和技术。

三是加快重大科技示范工程建设。推进复杂地质条件安全开采、煤矿重大事故应急处置与救援等技术试验示范。积极引导社会投资，推动智慧煤矿、煤炭清洁高效利用和转化等重大示范工程建设。

四是完善科技创新机制。充分发挥国家科技计划(专项、基金等)作用，加强煤炭领域科技创新基地建设。强化企业创新主体地位和主导作用，支持优势企业建立技术中心和研发机构，推动关键技术攻关。加强协同创新平台建设，加快科技成果转化和应用。

记者：目前煤炭行业税费负担重、社会包袱重、煤矿市场化退出难。《规划》在行业改革方面有哪些具体思路?

煤炭司有关负责人：煤炭企业税费负担重、社会包袱重、退出成本高，这些问题确实存在。“十三五”时期，我们将积极推动煤炭体制革命，着力改善行业发展政策环境，营造公平合理、优胜劣汰的市场环境。

一是完善煤炭税费体系。深化煤炭税费综合改革，整合重复税费，清理不合理收费，取缔违规设立的各项收费基金。做好煤炭资源税改革后续工作，进一步规范资源税优惠政策。落实煤炭企业增值税抵扣、资源综合利用税收优惠等政策。推进煤炭资源有偿使用制度改革，建立矿产资源权益金制度，进一步理顺煤炭资源税费体系。

二是健全煤矿关闭退出机制。完善煤矿关闭退出相关标准，指导煤矿有序退出。支持企业多渠道分流安置煤矿职工，做好再就业帮扶工作。支持退出煤矿用好存量土地，促进矿区更新改造和土地再开发利用。支持地方利用资源性收入，做好关闭退出煤矿的生态环境恢复治理。

三是加快解决历史遗留问题。按照国务院印发的《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案》(国发〔2016〕19号)的要求，采取分离移交、重组改制、关闭撤销、政府购买服务、专业化运营管理等方式，剥离“三供一业”和医院、学校、社区等办社会职能，加快推进厂办大集体改革。尽快移交煤炭企业承担的退休人员管理职能，纳入属地实行社会化管理。

四是深化国有煤炭企业改革。总的原则是，减少行政性干预，发挥企业家创新精神和企业主体作用，引导国有煤炭企业发展由依靠政府和政策支持向依靠创新和市场竞争转变，提高企业经营决策水平。

记者：目前全球煤炭消费重心加速向亚洲转移，《规划》对我国煤炭企业走出去发展有没有一些扶持政策或顶层设计?

煤炭司有关负责人：煤炭市场国际化、资源配置全球化是大的趋势。“十三五”期间，我们以“一带一路”建设为统领，支持优势企业通过参与境外煤炭资源勘探开发、上下游一体化联营、技术装备输出、工程承包、资本并购等方式走出去开拓发展空间，积极参与国际煤炭经济技术合作，提升我国煤炭全产业链国际竞争力。

一是稳步开展国际煤炭贸易。坚持市场化原则，巩固和发展与主要煤炭资源国和消费国的长期稳定贸易关系。鼓励进口优质煤炭资源，加强炼焦煤进口，严格控制低热值煤、高硫煤等劣质煤炭资源进口。积极参与全球煤炭资源优化配置，提高优质、稀缺煤炭资源的配置能力。

二是推进境外煤炭资源开发利用。积极稳妥推进煤炭国际产能合作，鼓励优势煤炭企业根据资源条件、经济社会发展情况、政策环境等优选投资目标，开展境外煤炭资源勘探开发、配套基础设施建设和煤炭上下游投资，实现合作共赢。

三是扩大对外工程承包和技术服务。加强煤炭科技国际合作，建设国际化煤炭科技研发、装备制造平台。鼓励煤炭生产、煤机制造、煤矿建设等企业，发挥技术和装备优势，积极参与境外煤矿建设、技术服务以及运营管理，带动先进工艺技术和大型成套装备出口。