特殊时期的特殊手段，但监管机制待完善
占在建煤矿规模近一半的未批先建项目终于将脱去违法的“外套”，迎来补办“户口”的契机。
6月25日，国家发改委召开煤矿核增产能工作专题会议，鼓励具备扩能条件的优质产能煤矿尽快开展生产能力核增和产能指标置换工作，尽快释放产能，保证煤炭市场供应。
今年4月，国家发改委已表示，将“加快推动7号文之前已实施且具备条件的项目核准，有序释放先进产能”，业内人士对记者表示，这意味着将加快未批在建项目有序核准。事实上，去年下半年以来，国家已出台多个减量置换文件，对7号文印发前未核准的违规项目又确需建设的，可通过严格执行减量置换政策予以核准。(日前，河北省932万吨煤炭产能置换指标完成交易，成为全国首笔以公开挂牌、网络竞价方式开展的煤炭产能置换指标交易。详情查看今日二条。)
尽管这对确保煤炭稳定供应有重要意义，但未批先建已是违法在先，为何不对其采取处罚措施，反而还要“加快”核准，助其“洗白”?将此类违法煤矿合法化，会否助长能源领域本已突出的未批先建之风?
《中华人民共和国环境影响评价法》明确，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。去年9月1日开始执行新修订后的《环评法》，进一步加大了对未批先建环评处罚力度，将未批先建企业最多受到20万元的处罚修改为“根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款”，除了被责令停止建设、处以罚款之外，还可能被责令恢复原状。
今年2月，国家发改委下发了《关于全面排查未批先建煤矿项目遏制煤炭违规新增产能的通知》(发改电〔2017〕93号)，要求严格全面排查未批先建煤矿，坚决遏制煤炭违规新增产能。同时，这也是国家安监总局、国家煤监局今年开展的煤矿安全“体检”所要重点排查的内容。
前有法律约束，后有部委排查，但事实上，未批先建的“违法煤矿”项目绝不在少数。记者初步了解到，当前内蒙古自治区手续不全但已形成生产能力的煤矿产能约有8400万吨;宁夏自治区未批先建煤矿设计生产能力1420万吨;陕西省未批先建煤矿建设规模约1.1亿吨;贵州未批先建煤矿设计产能约660万吨……
中国煤炭工业协会相关统计数据显示，目前在建产能约15亿吨，其中核准生产的8亿吨，未经核准的在建产能7亿吨，占比接近一半。有业内人士对记者表示，经过去年去产能有序退出落后违规产能，目前大约还有4-5亿吨未经核准的在建产能。而在这部分未经核准的在建煤矿中，有70%以上均为500万吨以上的大型现代化矿井。如此之多的优质产能为何成了未批先建的“违法产能”?要合法建设一个煤矿需要哪些手续?
审批部门多流程时间长
记者了解到，煤炭建设项目的前期工作，即项目核准前的所有工作，包括取得路条和获得核准两个阶段。这期间，需要将已合法取得矿权、详查及地质勘查报告完成评审与备案、项目已列入经批复的矿区总体规划、矿区总体规划环评报告已经批复、项目可行性研究报告已经评审、项目已列入地方政府发展规划、建设单位提交开展项目前期工作申请并获得复函。之后，编制各种支持性文件并获得相关部门的批复、获取相关部门的项目建设外部等条件的协议、证明或许可、项目申请报告编制与评估。
“前期工作的难点有两个，一个是制定总规，另一个是审批，包括土地预审、水土保护方案审批、环评报告审批、节能评估报告审批、安全核准、节能报告批复等。”熟悉煤炭建设审批工作的赵硕对记者说，一般而言，从路条发放到核准，短则两年，长则3-5年。
业内资深人士袁华表示，煤炭行业本来就存在“九龙治水”，行业主管部门分散，再加上取得路条需要“面见”国家发改委、地方政府以及国土、安监、环保、水利等多个部门，程序难免繁琐。而在中国人民大学经济学院教授聂辉华看来，当违规行为出现时，客观上可能由于规定本身合规但不合理，比如审批时间太长，也影响了良好营商环境的形成。
赵硕告诉记者，煤炭固定投资巨大，动辄十几亿元甚至更多，加上煤矿建设周期长，一般至少需要2年。考虑到时间成本，又认为办手续基本问题不大，不少企业就会存在侥幸心理，一边建设一边办理相关手续。“尤其对投资方而言，他们对这种现象一定程度上是‘喜闻乐见’的。”
企业有动力监管有纵容
“形势好的时候，大家都愿意进来，所以会抢机会先建设。当然还希望投资回报期短，早出煤早赚钱，就想把跑程序的时间也充分利用起来。”一位煤炭企业的相关负责人在和记者聊到未批先建项目时直言。
但袁华对记者表示，受利益驱使，企业愿意做大做强，确有未批先建的“动力”，但“板子”主要还是要到打在地方政府身上。“前几年地方政府为了GDP考核出政绩，会默许企业先建矿后办手续，甚至会为企业拉投资，给予配套项目，或许诺配置资源。”聂辉华也表示，违规行为的产生也可能由于某种需求的存在，倒逼这些行为产生，比如供不应求、市场缺口大，甚至可能是当地政府和企业的合谋所为。
中央财经大学副教授邢雷在接受记者采访时直言：“大多是地方政府为GDP故意为之或故意放任之，造成既成事实，不得不批。换言之，问题的关键还是在于政府不能依法行政，发现问题后处罚又不严，以致未批先建项目越来越多，‘蔚然成风’。”
“这些历史遗留问题，埋下了产能过剩的风险和隐患。”煤科总院煤炭战略研究院副院长吴立新对记者表示，“先建设的未按规定走程序，往往考虑不全不细，很容易造成环境问题。同时，如果手续未跑完就开建，在节能环保方面做的不合规不合适，环评时就需要返工，甚至有弄虚作假的，整个运行过程都会出问题。此时，要做到合法合规，有的甚至要从最初的方案设计上进行修改，在造成环境问题的同时也会对企业造成损失，间接浪费资源。”
那么，为何又有了加快未批在建项目有序核准之举?
最后一次“大赦”?按规分类处置!
了解政策制定过程的吴成伟告诉记者，目前全国未批先建煤矿大约有146处，加快核准这些煤矿建设，与煤炭行业当前发展阶段有关。具体而言，去年进行产能控制以后，煤炭产能大幅度下降，市场煤炭价格快速回升，至9月份发改委启动释放先进产能措施，是为保证煤炭价格在合理区间，以达到稳定市场的目的。
近期，此举一方面也是为了稳市场，另一方面，这些未批先建煤矿中，多数为国企投资的大型现代化煤矿，这类好的矿山需要进一步发展。
但吴成伟也强调，不是所有未批在建项目都能有序核准，而是有严格的准入条件：要在控制总产能的前提下，进行产量置换;释放的产能必须是先进产能;矿井建成后必须为国家做出贡献。“该举措是在处理历史遗留问题，属于非常时期的非常手段，而且审批将很快，基本在一年内走完程序。但以后会更严格，这估计是最后一次‘大赦’，不再允许未批先建，将逐渐向自动化、规范化发展。”
记者注意到，今年2月国家发改委下发的《关于全面排查未批先建煤矿项目遏制煤炭违规新增产能的通知》已经要求从建设时间上将这些煤矿进行分类处置：对2016年2月1日前开工的未批先建煤矿，经论证确需建设的，按有关规定实行减量置换后办理核准手续，对资源条件差、开采成本高的，引导暂缓建设或主动实施关闭;对2016年2月1日以后新开工的未批先建煤矿项目，一律停产整顿并无条件接受优势企业的整合重组。
政策前后不一煤矿绝非孤例
煤科总院煤炭战略规划研究院战略所所长任世华分析指出，当前，煤炭供应持续偏紧，迫切需要增加供应。落后产能“复活”的后续问题非常复杂，相对而言，增加优质产能是较为可行的。如果增加优质产能，目前可从两方面做功课：一是允许先进产能超产，二是让未批先建煤矿投产。实质上，这两个方面都需要把不合规、不合法的变成合规、合法，前者是产能核定，后者是予以批准。“虽然有助长违法、违规风气的嫌疑，但未批先建产能基本属于优质产能，予以放行，符合优化资源配置的大方向。”
“减少未批先建现象的发生需完善监管机制。目前煤炭项目部分审批权力下放，很多地方在操作上会采用批完再审，即先批准项目，而后再补充环评等审批。但这是不够严格的，需要有监督机制。同时要把现有思路捋清楚，要核实到底有多少违规建设项目并分清责任。项目有问题、程序有缺陷的，都要按规定整改;政策欠妥当、政府有问题的，也必须树立原则，加快改正。”吴立新表示。
此外，未批先建煤矿一边“严查”一边“加快审核”，这类“自相矛盾”的政策，在我国能源领域绝非孤例。实际上，不仅是煤矿，在能源领域，煤电厂、水电站等很多都存在未批先建的情况。在聂辉华看来，“如果政策屡现前后不一，没有很好的延续性和稳定性，那么很可能导致企业对政策的执行度和信任度降低;而对相关政策制定部门没有问责，那么政策‘随意性’就在所难免，类似煤矿未批先建的问题就‘见怪不怪、习以为常’了。”
(应受访者要求，赵硕、袁华、吴成伟均为化名)
