今年以来，山西煤矿生产安全事故多发频发，事故总量较去年同期大幅度攀升，形势十分严峻。造成事故多发的原因很多，但是煤炭企业安全红线意识不强、安全生产主体责任不落实是重要原因，在煤价持续上涨情况下违法违规生产建设是最主要的因素。根据本人多年的工作实践，谈以下观点，以期商榷。
影响当前煤价的主要因素
我国能源消费结构进入深度调整期，煤炭市场供需关系发生变化
（一）新发展理念引领经济新常态。当前，我国经济发展已经进入了新常态，经济由高速发展转为中高速发展，能源消费结构也进入深度调整期，煤炭市场供需关系发生变化，市场需求量下降，从而影响到煤炭价格。据统计，2016年在我国能源消费总量环比上升的情况下，煤炭消费量下降了4.7%。
（二）产业结构优化促进节能减排。经济发展进入新常态后，我国经济增长方式逐渐转变，美丽中国、生态文明建设逐渐深入人心。同时，由于科技进步，获取能源的途径和手段日新月异，清洁能源占能源消费总量的比重逐年攀升，由2012年的14.5%上升至2016年的19.7%，煤炭消费量则相对下降。
（三）供给侧结构性改革化解过剩产能。2011年以来，尤其是国务院印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》以来，山西省政府出台了一系列促进煤炭产业转型升级的政策，实施减产量、去产能，相继关闭50个、近5000万吨产能矿井，取得了一些成效。但因市场环境没有明显好转，煤炭产业的发展总体来看仍然不容乐观。
（四）质量控制推动有序进口煤炭。近年来，我国煤炭进口量逐年递增，2013年曾创下3.27亿吨的历史纪录。2015年，《商品煤质量管理暂行办法》实施，当年煤炭进口量降至2.04亿吨。然而2016年以来，国内煤炭供应量减少，煤价上涨，下游贸易商开始大量采购进口煤，2016年全年我国进口煤炭2.56亿吨，同比增长25.2%。
（五）安全生产工作压力倒逼转变。伴随安全发展理念被普遍认同和安全生产追责力度的不断加大，煤炭企业尤其是国有大型煤炭企业逐步扭转“产量第一”的观念，煤炭产量相应减少，安全水平不断提高。
（六）环保督查推动行业污染源治理。区域限烧使煤炭消费量减少，作为可预见的前景，必将对煤炭价格产生影响。
煤炭价格与煤矿安全生产
本世纪初，我国经济摆脱了几年的低迷期，进入发展的快车道。经济的快速发展带动能源需求的增加，但由于之前的低迷期中煤矿建设、安全生产等领域产生了巨额欠账，有效供应能力不足，使得煤炭市场出现了供需不匹配的情况，煤炭价格持续上涨。人们的趋利性使得煤矿出现了超能力生产、非法违法生产等行为，由于安全欠账仍没补上、安全意识淡薄等原因，安全状况与生产状况不匹配，造成煤矿事故多发，尤其是重特大事故多发。
（一）2001年至2016年煤炭价格变动较大。2008年前，煤炭价格持续上扬。2008年1月，中国（太原）煤炭交易中心开始制作太原煤炭交易价格指数，该指数反映了主要产煤地不同时期煤炭市场价格的波动情况。2008年至2016年4月煤炭价格先扬后抑，2016年4月之后，煤炭产量逐月同比减少，煤炭价格一路上扬，变化较大。
（二）2001年至2016年山西煤矿事故总量总体减少。2001年至2016年，山西省共发生煤矿生产安全事故1645起，造成4452人死亡。山西省煤矿百万吨死亡率从2001年的1.66降至2016年的0.053，下降幅度高达96.8%。
（三）煤矿事故与煤价波动。通过太原煤炭交易价格指数与山西省历年煤矿事故起数和死亡人数对比，可以发现，煤价低迷时期，安全投入跟不上，容易发生事故。而煤炭价格持续上涨时期，部分企业受利益驱动，盲目追求高产、非法违法组织生产，也容易造成事故易发多发。2017年以来山西煤矿事故多发频发。前9个月，山西省煤矿发生生产安全事故24起，死亡57人，同比增加13起、24人，分别上升118.18%和72.73%；共发生较大事故6起，死亡28人，同比增加5起、24人，较大事故起数占到全国的40%。这与全国煤矿安全生产“两个下降”的态势极不相称。
山西煤炭产业固有矛盾需要长期治理
（一）高负债导致企业长期负重经营。山西省煤炭企业经过两轮兼并重组，各整合主体投入了大量资金，资金来源方式几乎全部为银行贷款，资源整合矿财务费用平均每吨高达50元至150元，还款付息压力巨大。部分资源整合矿井在整合时附带一系列条件，如整合前原有工人的安置问题，周边村镇利益保障、村民就业安置等，都成为企业发展的沉重包袱和不稳定因素。
（二）整合矿隐蔽致灾因素普查成本高。经过多年开采，山西煤矿面临的生产管理条件日趋复杂，点多、面广、战线长和入井人员多是山西五大煤炭集团本部煤矿的基本特点，安全管理难度大。随着矿井开采深度延伸，矿压、水压、瓦斯压力增大。众多小煤矿在煤炭资源整合中被兼并，采空区地质资料不详，隐蔽致灾因素日趋显现，进行大规模普查成本增加。全省隐蔽致灾因素普查，需要调用大量资源，花费较长时间才能完成，短期内难以见效。
（三）高危煤矿从业人员素质与实际需求不匹配。作为高危行业之一，煤炭开采在理论上要求有高素质的从业人员来保证安全生产，但是实际上在煤炭企业中部分一线人员素质不高、安全意识淡薄，加之往往一些基层班组长带头违章作业、习惯性违章指挥，这些行为为事故埋下伏笔。
（四）专业化经营与转包分包的矛盾。一方面从煤炭企业经营来讲，聘用外委施工队伍可以降低生产成本；另一方面煤炭企业人员短缺，组建自己的采掘队伍较为困难，增加成本和管理难度，由于市场需求的存在，大量外委施工队伍进入煤炭企业从事采掘作业活动，造成安全生产主体多元化，给煤矿安全生产带来一定压力。外委队伍存在带来的另一个突出问题是各类外包队滥竽充数、乱象丛生，甚至有的以包代管，聘用的外包队简直就是“草台班子”、乌合之众。
（五）法治环境营造与主体责任落实困难。2017年2月，山西省副省长、省国资委党委书记王一新在全省国有资产监督管理工作会议上的讲话中指出，省属国资国企存在行政色彩突出的问题，一些企业官本位思想浓厚，管理粗放，没有建立起真正意义上的现代企业制度。由于“官本位”思想浓厚，法治意识淡薄，一部分从业人员关注重心放在如何升官上，而忽视了生产技术工作，煤矿管理团队、技术管理团队、现场操作团队人员变动频繁，安全生产的执行力大打折扣。党和国家的“安全声音”和安全压力在传导的过程中存在“中梗阻”和层层递减弱化问题，压力传导和责任落实存在着“倒三角”现象，“上大下小”“上紧下松”，政府比企业急，领导压力比员工压力大，企业安全生产主体责任落实困难。
山西煤矿安全生产存在的突出问题亟待解决
为确保煤矿安全生产形势持续向好，今年2月，国家安全监管总局与国家煤矿安监局决定在全国范围内开展煤矿全面安全“体检”专项工作。山西煤矿安全监察局及所属各监察分局（站）按照要求和部署，坚持“体检与执法相结合、发现隐患与整治隐患相结合、摸清底数与完善监管监察体制相结合”，扎实开展煤矿第一阶段全面安全“体检”工作，发现生产建设煤矿和上一级主体企业存在一系列生产安全问题。
（一）非法违法生产建设屡禁不止。部分煤炭企业受利益驱动，安全让位于生产，重产量，轻投入、轻管理，主体企业超额下达生产计划，煤矿超能力、超强度生产，甚至个别企业目无法纪，毫无底线，心存侥幸，以掘代采、隐蔽生产等非法违法生产建设行为屡禁不止，为全省煤矿安全生产埋下了一颗不定时炸弹。
（二）在建矿管理监督检查不规范。有些建设煤矿主体企业安全管理责任不落实，蓄意逃避安全监管，导致存在建设工程项目打乱安全设施“三同时”规定的施工顺序、重大建设工程项目变更不报批、项目部人员不按中标通知配备等问题，有些煤炭企业负责人法治意识不强，在煤价上涨、预期利润增加的背景下，企业超期施工、超期联合试运转，存在较大隐患。
（三）重大灾害治理进展缓慢。有些煤炭企业安全管理各项制度、生产岗位责任制不健全、不修订、不落实，成了套用格式、应付检查的摆设；隐患排查、自检自改不到位、走过场；贯彻落实国家、省关于安全生产的工作部署不到位，对安全体检自查自改等行动未进行专门部署，仍把安全专项行动等同于日常隐患排查流于形式。部分煤炭企业领导管理理念落后，思想认识和管理水平仍停留在小煤窑时代。
（四）生产安全技术管理不到位。一些煤炭企业技术管理基础薄弱，开展重大灾害治理工作时，专业技术人员短缺，现有技术人员专业素质不能满足工作要求。各种基础图纸、资料、台账不健全甚至缺失，制定的规程、措施与生产现场脱节。企业在聘用中介机构开展技术服务的资金投入上不到位，对矿井隐蔽致灾因素掌握不清，重大灾害的治理预防能力严重不足，矿井灾害日益严重。
（五）安全费用提取使用不规范。有些煤炭企业存在安全费用提取不达标、使用不合规定、少提缓提不报批、安全投入不到位等问题，给安全生产埋下隐患。
遏制重特大事故减少事故总量是当务之急
今年以来，山西省煤矿生产安全事故呈现出国有重点煤炭企业事故多发、较大事故大幅增加，一个时间段内事故集中发生，资源整合矿井事故多发，关键节点发生事故，瞒报迟报事故时有发生，顶板、机电、运输事故多发，“非常规”事故多发等几个特点。遏制煤矿重特大事故、减少事故总量是山西省安全生产工作的当务之急，刻不容缓。应采取多种措施，综合施策。
（一）抓重点防控，消除重大风险隐患。一是着力解决重点难点问题，坚决消除重大隐患。在坚决打赢瓦斯治理和水害防治两个“攻坚战”的同时，坚决遏制顶板、机电、运输事故多发的势头。二是要在“五个不到”（想不到、看不到、查不到、管不到、治不到）上下功夫，认真落实隐患排查治理工作，对各种安全生产隐患早排查、早发现、早处置，防微杜渐。三是要着力激发企业内生动力，推动构建安全生产风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，尤其是狠抓新水平、新采区、新工作面等变化的风险管控，注重瓦斯抽采、探放水、巷道贯通、搬家倒面等危险作业的现场管理。
（二）抓建设项目，强化施工规范管理。严格煤矿建设项目核准，做好煤矿建设项目安全设施“三同时”审查、验收监督核查工作，推进煤矿建设项目依法建设、规范建设、安全建设。煤炭企业必须认真做好项目的组织协调，及时组织施工单位进行设计交底，建立工程例会审议制度，督促各施工单位做好工程技术资料整理、图纸绘制等基础性工作。设立专职安全管理机构，配备专职安全管理人员，督促施工单位按照合同和安全管理有关规定施工，定期进行安全检查和隐患排查治理，避免“一包了之”，消除抢工期、赶进度现象。
（三）发挥总工程师带头作用，强化生产技术管理。煤炭企业要发挥好以总工程师为首的工程技术队伍的作用，特别是资源整合矿井要首先建立健全技术支撑体系，在水害防治方面，当务之急是配齐专业技术人员、专业物探施工人员和专业钻探施工人员，筑牢夯实安全生产技术防线。国有重点煤炭企业应充分发挥人才优势、资金优势、科研优势，加强灾害治理科技攻关，在推进科技兴安上发挥引领示范作用。
（四）抓领导带班，严格安全过程管控。煤炭企业带班下井领导必须加强对井下重点部位、关键环节的安全检查及检查巡视，全面掌握井下的安全生产情况；及时发现和组织消除事故隐患和险情，及时制止违章违纪行为，严禁违章指挥，严禁超能力组织生产；遇到险情时，立即下达停产撤人命令，组织涉险区域人员及时、有序撤离到安全地点。严格执行领导带班制度，关注过程管控，强化现场管理，有利于把事故隐患消除在萌芽状态。
（五）抓通报移送，促进部门齐抓共管。完善多部门联合执法的新型执法体系，形成全民参与、多方协同、部门齐抓共管的治理体系。建立完善煤矿安全生产联合执法机制，以各级政府安全生产委员会为依托，由分管领导牵头，建立联合执法、联席会议、信息通报、案件移送等工作制度。同时，加强安全监管基层执法力量，建立乡镇级安全监管队伍，营造全社会抓安全生产的良好氛围。
（六）抓案例点评，推进安全执法到位。煤矿要安全，从业人员素质必须提高。一是集团公司要提高高素质人才的待遇，创造条件，吸引人才、留住人才、用好人才。二要加强宣传教育。三要加强警示教育。
（七）抓瞒报核查，营造依法治理氛围。针对某些企业对煤矿事故隐瞒不报，企图蒙混过关的侥幸心理，采取断然措施，打消其幻想，让其回到依法治企的轨道上来。建立地方政府核查煤矿瞒报事故的制度机制，根据举报事故等级，严格落实市、县政府组织核查制度，安全监管监察部门要积极配合，对迟报、瞒报事故的煤炭企业，要依法按上限处理，依法查处煤炭企业有关负责人，构成犯罪的依法追究刑事责任。
煤炭企业要立足当前着眼长远未雨绸缪
目前，我国煤炭产能总体过剩。包括天气等在内的一些时段性的因素在一定程度上影响了煤炭的供应与需求，使得煤炭出现阶段性有效产能不足，局部出现释放先进产能需求，煤炭价格出现阶段性上涨，各级、各部门、各类煤炭企业必须抓住机遇，未雨绸缪，促进煤炭产业转型升级。
（一）深刻领会政策支持，发挥国家政策的牵动作用。2010年12月，经国务院同意，国家发改委批复山西省成立“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，2017年9月11日，国务院印发文件，提出将山西省建设成为“资源型经济转型发展示范区”，并首次提出在山西研究布局煤炭储配基地。山西省委省政府前不久也出台了行动计划。必须从思想上高度重视，深刻领会中央和国家的深意，使这一政策在山西扎根发芽、开花结果。
（二）主动抢抓历史机遇，解决煤炭企业固有矛盾。目前煤炭市场价格阶段性上涨，煤炭企业利润增加，在这种情况下，必须简化审批流程，尽快释放先进产能；吸取教训，补齐安全生产历史欠账，降低负债率，补齐职工社保薪酬。利用当前价格回升时机，解决煤炭企业固有矛盾相对容易，可为煤炭产业的健康安全发展奠定良好的基础。
（三）继续推进兼并重组，加力煤炭产业转型升级。加快山西煤炭国资国企改革，利用市场手段推动煤企进一步兼并重组，鼓励煤炭企业通过资本运作，利用上市公司平台推动专业化重组、板块化经营和煤炭集团整体上市；通过专业化重组优化配置同类资源，提高产业集中度；通过“债转股”，解决煤企高负债经营问题，提高资金运作效率；通过投资建设新项目促进就业，解决改革中产生的职工下岗分流问题。
（四）探索建立调控机制，实现稳价保供调控常态化。为了避免煤炭价格大幅波动带来的冲击，有必要探索建立稳价保供调控机制。用好“两只手”，通过宏观调控，稳定煤炭供需，实现煤炭产业可持续发展，提升政府专项治理能力。
（五）推动落实主体责任，实施煤矿安全依法治理。推进依法治安的关键，是牢固树立法治观念和坚持运用法治思维和法治方式，增强运用法治手段解决问题的能力。各级政府及有关部门，要当好“守夜人”，用法律法规这个“指挥棒”，坚持“零容忍”，敢于亮剑，依法打击非法违法行为，维护市场的公平和正义。作为市场主体的煤炭企业，应以法律法规为指引，规范生产经营行为，落实企业主体责任，“办事守法，遇事找法，解决问题用法”，自觉维护煤炭市场秩序。
（六）着力强化政府监管，实施安全环保精准执法。煤炭工业作为资源开发性行业，在发展过程中应充分考虑社会和环境承载能力，把安全发展、绿色发展理念融入到煤炭生产、加工、流通、利用等各方面和全过程。安全、国土、环保等政府监管部门必须着力强化监管，落实责任，加大安全、资源和环保执法力度，严厉打击非法违法生产建设行为，严控非法违法和不安全产能，严控重污染煤炭企业投入生产和建设，推动煤炭市场持续稳定。
（七）推动构建双预机制，激发安全发展内生动力。煤矿安全风险分级管控、隐患排查治理与安全生产标准化建设是煤炭企业实现安全生产的“超前”防线。煤炭企业要在生产安全事故超前预防上主动适应、准确把握，“把重大危险源辨识挺在风险前面，把安全风险分级管控挺在隐患前面，把隐患排查治理挺在事故前面”，在“抓早抓小抓预防”，特别是在“治未病”上做足功课，建设本质安全型矿井。
（八）大力推进示范创建，发挥安全文化引领作用。安全文化，是企业安全生产最硬的软实力、最强的内生力、最长久的约束力、最强劲的凝聚剂。要大力推进安全文化建设，培养本质安全型员工，培育本质安全型团队，实现员工由“要我安全”到“我要安全、我能安全”的根本性转变，构建“人人参与、持续改进”的安全生产长效机制。
（作者系山西煤矿安全监察局党组书记、局长）
