工业和信息化部关于印发钢铁水泥玻璃行业产能置换实施办法的通知
工信部原[2017]337号
各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团工业和信息化主管部门，有关中央企业：
为贯彻《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）、《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（国发〔2016〕72号）、《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）和《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）部署，严禁钢铁、水泥和平板玻璃行业新增产能，继续做好产能置换工作，根据产业发展情况，经商发展改革委、国资委，我部对《部分产能过剩行业产能置换实施办法》进行了修订。现将修订后的钢铁、水泥和平板玻璃行业产能置换实施办法印发你们，自2018年1月1日起施行。
工业和信息化部
2017年12月31日
《钢铁行业产能置换实施办法》解读
一、为什么要修订钢铁行业产能置换实施办法？
2013年10月，国务院出台《关于化解产能过剩严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），提出钢铁行业严禁建设新增产能项目，项目建设须制定产能置换方案，实施等量或减量置换。2016年2月，国务院出台《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号），再次强调严格执行41号文，严禁新增产能。2016年，我部出台《钢铁工业调整升级规划（2016-2020年）》，提出各地一律不得净增钢铁冶炼能力，结构调整及改造项目必须严格执行产能减量置换。
在国家大力推进供给侧结构性改革、坚定不移化解钢铁过剩产能、三令五申严禁新增产能的背景下，产能置换是实现严禁新增产能和结构调整有机结合的重要手段。为指导各地做好产能置换工作，2015年我部制定发布了《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》，该办法有效期至2017年12月31日。按照国务院部署并结合行业发展现状，我们对原产能置换办法进行修订，出台了《钢铁行业产能置换实施办法》（以下简称《办法》），自2018年1月1日起施行。
二、哪些钢铁项目建设必须实施产能置换？
明确哪些项目建设须实施置换是开展产能置换工作的前提。为避免个别项目“钻空子”逃避置换新增产能，无论建设项目属新建、改建、扩建还是“异地大修”等何种性质，只要建设内容涉及建设炼铁、炼钢冶炼设备，就须实施产能置换，简言之，即“建设炉子、就须置换”。按照《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（国发〔2016〕72号），产业政策是项目核准机关对项目审查的依据。因此，根据国务院41号文件要求，对于钢铁行业的建设项目，须公告产能置换方案后，才能开展项目备案工作；对于已经核准或备案但未公告置换方案的拟建、在建项目，须按《办法》尽快补充公告产能置换方案。需要注意，新办法施行前已启动但尚未完成公告的产能置换方案，要按照本《办法》规定开展工作。
为此，修订后的《办法》规定，本办法适用于中华人民共和国境内各类所有制钢铁企业建设炼铁、炼钢冶炼设备的项目。建设项目备案前，须公告产能置换方案。已经核准或备案但未公告产能置换方案的拟建、在建项目，须尽快补充公告产能置换方案。
三、什么类别的产能可以用于置换？
明晰用于置换的产能范围是做好产能置换工作的关键。按照国务院文件新要求、产业发展新形势和各地开展工作的情况，修订后《办法》对可用于置换的产能作出了明确规定，即须同时满足“1个必须+6个不得”这两个要求。
“1个必须”具体指用于产能置换的冶炼装备须是国务院国资委、各省级人民政府2016年上报国务院备案去产能实施方案的钢铁行业冶炼装备家底清单内的冶炼装备，和2016年及以后合法合规建成的冶炼设备。这是“基本前提”项，不在该范围的冶炼设备一律不得用于置换。即使在“1个必须”范围内，但不满足“6个不得”要求，也一律不得用于置换。各地工业主管部门要认真核实把关，确保产能置换符合要求。
“6个不得”具体指用于产能置换的产能不得为：列入钢铁去产能任务的产能、享受奖补资金和政策支持的退出产能、“地条钢”产能、落后产能、在确认置换前已拆除主体设备的产能、铸造等非钢铁行业冶炼设备产能6类产能。这是“一票否决”项，触及其中任何一条一律不得用于置换。
《办法》对置换产能范围进一步予以细化和明确，将有利于增强地方对产能置换方案审核把关的操作性，有利于提高社会各界对产能置换工作监督的针对性，目的只有一个，就是严禁新增产能。
四、新修订的《办法》在置换比例方面有什么新变化？
置换比例是指退出产能与建设产能之比，是产能置换工作中的关键指标。总体而言，《办法》进一步加严了置换比例要求，京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域置换比例要继续执行不低于1.25：1的要求，其他地区由等量置换调整为减量置换。同时鼓励各地结合实际执行更严格的置换比例要求，推进钢铁工业结构调整。考虑到目前我国废钢资源积蓄和产生趋势，为鼓励和支持适度发展节能减排优势明显的电炉短流程炼钢，办法提出各地区钢铁企业内部退出转炉建设电炉可实施等量置换，需要注意的是退出转炉时须一并退出配套的烧结、焦炉、高炉等设备，对于配套退出的高炉设备，如不符合《办法》置换产能范围的规定，不得用于置换。
为规范置换比例的计算，避免出现玩“数字游戏”的现象，《办法》对用于计算置换比例的产能换算表进行了调整，取消了同一炉容转（电）炉对应不同的普钢、特钢产能换算数，调整为统一换算数，并按照全废钢冶炼时电炉的产能，对产能换算表中电炉等产能换算标准进行了调减。各企业计算置换比例时，要做到“一把尺子量到底”，即退出产能与建设产能都要用这套换算表进行计算，做到相对公平合理。需要注意的是，冶炼设备的生产能力除受炉容因素影响外，还与变压器容量、吹氧强度等密切相关，同一炉容冶炼设备产能不尽相同。《办法》产能换算表是根据设计规范计算出合理范围内的上限理论值，不能反映具体某台冶炼设备的实际产能。因此，《办法》产能换算表只用于计算置换比例，不能作为各地核定现有产能的依据。
五、哪些地区不能承接其他省（区、市）出让的产能？
按照党中央、国务院的决策部署，近两年来钢铁行业大力推进去产能，成效明显，严重过剩矛盾有所缓解。但阶段性、结构性矛盾仍存在，尤其区域产能总量与环境容量、承载力不平衡的矛盾愈发突出。国务院对天津、河北、山东三省市提出了钢铁产能总量控制目标，有关地区可通过去产能和跨省区置换两条途径，实现区域总量的控制目标。
为落实好国务院决策部署，避免影响区域总量控制目标的完成，《办法》提出未完成钢铁产能总量控制目标的省（区、市），不得接受其它地区出让的产能。对于已完成区域总量控制目标的地区，在承接其他地区出让产能时，要坚决守住不突破区域产能总量控制目标的底线。
六、如何进行产能置换方案的申请确认？
为了提高产能置换方案申请确认的工作效率，办法进一步简化了产能置换方案审核确认流程。同时为便于社会各界对产能置换工作的监督，办法规定产能置换方案公告前增加公示环节。具体工作流程如下：
第一步，建设项目企业制定产能置换方案，包括建设项目和退出项目情况，如涉及跨省（区、市）产能置换，应附转出产能出让公告。
第二步，建设项目企业按各省（区、市）相关要求，将产能置换方案报送建设项目所在地省级工业和信息化主管部门。建设项目所在地省级工业和信息化主管部门组织核实方案的真实性、合规性。
第三步，建设项目所在地省级工业和信息化主管部门在其官方网站上对产能置换方案进行公示，无异议后予以公告。
其中，产能出让公告具体操作如下：产能出让方提出申请，若出让方为中央企业下属公司，报送所属中央企业核实出让产能真实性、合规性，报国务院国资委确认后，由中央企业向社会公示、公告；若出让方为其他企业，报送所在地省级工业和信息化主管部门核实，并公示、公告。
七、产能置换设备是否必须拆除，何时拆除？
置换设备的退出到位是做好产能置换工作的核心。为此，办法进一步明确了退出到位的评判标准和时限要求，即坚决做到“新项目备案前必须公告置换方案，新项目投产前必须拆除置换设备”。其中，时限要求有两个，一是产能置换方案公告的时间要求在项目备案前，没有完成公告新项目不能备案，更不得动工建设。二是用于置换的设备要在新项目投产前拆除到位，产能置换方案中应退出的设备没有拆除到位时，新项目不得点火投产，包括试生产。退出标准只有一个，即用于置换的退出设备必须拆除到位。因此企业和有关单位在制定和审核产能置换方案、实施方案的各阶段，要坚决按照这一原则开展工作，避免影响产能置换方案的落实。
八、产能置换各方的权利和责任是什么？
产能置换要按照市场化原则，由建设方和出让方自愿协商达成一致后主动提出申请。为了顺利推进产能置换的实施，强化产能置换的落实，办法进一步理顺了各方的关系、明确了各方的权责，力求做到权责一致。
退出设备的企业是按期拆除置换设备的实施主体，是获得经济补偿或新项目潜在收益等权益的受益主体。省级工业和信息化主管部门是产能置换方案的审核主体，是监督置换设备拆除到位的责任主体。跨省产能置换中，出让方所在地省级工业和信息化主管部门（所属中央企业）是监督本省内（本企业内）置换设备拆除到位的责任主体。
九、未按要求实施产能置换如何处理？
为促进各方规范实施钢铁产能置换工作，工业和信息化部将会同相关部门采取多种形式强化事中事后监管，包括接受社会各界监督、组织各地定期自查、不定期抽查等工作。
对发现未按要求实施产能置换、审核置换方案不严、落实产能置换不到位等违反办法的情形，从两个层面进行处理，一是对弄虚作假、落实不到位的企业依法依规实施联合惩戒，包括研究采取对不符合产能置换要求的项目采取责令停工，对涉事企业纳入失信名单等措施。二是对审核把关不严、监督落实不到位的地区和中央企业，责令限期整改，情节严重的向全国通报，并依照法律法规追究相关责任人的责任。
《水泥玻璃行业产能置换实施办法》解读
一、为什么要修订水泥玻璃行业产能置换实施办法？
一是保持政策的连续性。《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）明确规定：“各地方、各部门不得以任何名义、任何方式核准、备案产能严重过剩行业新增产能项目”，确有必要建设的新项目，必须按照等量或减量的原则制定产能置换方案。为规范产能置换方案的制定及实施工作，2015年，工业和信息化部制定出台了《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》（工信部产业〔2015〕127号，以下简称原办法)，该办法已于2017年12月31日到期。为确保政策的连续性，便于产能置换工作有章可循，必须根据化解产能工作新形势、新问题和新要求，对原办法进行必要的修订。
二是更好地化解产能严重过剩矛盾。当前，水泥、平板玻璃行业经济运行呈企稳回升态势，行业经济效益大幅提高，化解产能过剩工作初见成效。但产能严重过剩矛盾还没有根本缓解，行业稳中向好的发展基础还不牢固，特别是水泥行业，日产2500吨及以下、竞争乏力的熟料生产线还有八百多条、产能五亿多吨。为推动产业结构调整和布局优化，必须按照《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）部署，继续落实严禁新增产能、淘汰落后产能、推进联合重组、推行错峰生产等举措，下大力气综合施策压减过剩产能。为从源头把控好“严禁新增产能”的关口，引导企业通过联合重组和产能置换，将竞争乏力的过剩产能尽快退出，迫切需要修订出台比原办法要求更加严格、压减力度更大的《水泥玻璃行业产能置换实施办法》（以下简称实施办法）。
二、新修订的实施办法对原办法主要作了哪些调整？
一是加大减量置换力度，同时注重因地制宜、分业施策。实施办法规定：水泥熟料项目，除西藏地区继续执行等量置换外，其他地区全面实施减量置换，其中：位于国家规定的环境敏感区内的建设项目，每建设1吨产能须关停退出1.5吨产能；位于非环境敏感区内的建设项目，每建设1吨产能须关停退出1.25吨产能。平板玻璃项目延续原办法的置换比例，位于国家规定的环境敏感区的建设项目，需置换淘汰的产能数量按不低于建设项目的1.25倍予以核定，其他地区实施等量置换。
二是对用于置换的产能限定更加严格。实施办法明确：用于置换的产能应当为2018年1月1日以后在省级工业和信息化主管部门（以下简称省级主管部门）门户网公告关停退出的产能。同时规定：已超过国家明令淘汰期限的落后产能，已享受奖补资金和政策支持的退出产能，无生产许可的水泥熟料产能，均不得用于产能置换。当然，项目建设手续不合规的产能也不能用于置换。为防止和杜绝可能存在的欺骗行为，实施办法除重申用于置换的产能指标不得重复使用外，还鼓励行业协会、媒体和公众对产能置换方案执行情况和新建项目建设情况开展监督。
三是对用于置换的产能指标核定更加严格。鉴于水泥熟料项目建设存在“批小建大”现象，为倡导守信和依法依规，实施办法规定：用于置换的产能指标，依据项目备案或核准文件上的设计产能确定。实际产能小于备案或核准产能的，按实际产能确定。实际产能继续依据原办法附表推算，但为避免水泥熟料产能推算时出现混淆旋转窑内径与外径问题，实施办法从严要求按旋转窑外径计。
对跨省产能置换，实施办法强调应有利于推动产业结构调整和布局优化，产能指标应由转出地和转入地省级主管部门分别核实确认，并在各自门户网上公告。
四是进一步简化产能置换方案审核流程。为深化“放管服”改革，改进行业管理和服务，实施办法规定：项目建设地省级主管部门负责核实确认产能置换方案的真实性、合规性，并在部门门户网上公示无异议后予以公告，同时负责监督产能置换方案的落实，确定项目实际产能。对涉及跨省置换的产能指标，项目建设地省级主管部门应与产能指标转出地省级主管部门做好衔接。
三、新修订的实施办法比原办法增加了哪些新内容？
一是依托既有主体装置确不新增产能的节能减排技改项目可不制定产能置换方案。为鼓励企业自主开展技术革新和改造，对依托现有主体装置，如水泥熟料旋转窑和平板玻璃熔窑，开展旨在治污减排、节能降耗而不新增产能的技改项目，实施办法明确可不制定产能置换方案。实际操作时，生产企业只要主动公告技改项目情况，承诺确保不扩大水泥熟料或平板玻璃实际生产能力，同时自觉接受监督即可。
二是新上熔窑能力不超过150吨/天的工业玻璃项目可不制定产能置换方案。为鼓励企业开发生产工业用高端平板玻璃，实施办法明确新上工业玻璃项目，熔窑能力不超过150吨/天的，可不制定产能置换方案。实际操作中，玻璃企业只要如实备案项目，同时主动公告项目关键主体设备，自觉接受监督即可，但切不可借发展工业玻璃之名行建设新增平板玻璃产能项目之实。
三是允许产能置换方案中存在“先建后拆”现象。为更好地处理技术进步和压减过剩产能关系，有利于企业正常生产运营，实施办法规定：用于建设项目置换的产能，在建设项目投产前必须关停，并在建设项目投产一年内拆除退出。这实际上允许存在“先建后拆”现象，即用于置换的产能公告后、关停拆除前，建设项目可以开工建设。实际操作中，项目建设地省级主管部门要切实监督和指导企业，守承诺重诚信，确保在新项目投产前，关停退出用于置换的产能，在新项目投产一年内拆除原生产线，并及时发布关停、投产、拆除活动公告，自觉接受监督。
四是加大了惩处问责力度。为防止水泥玻璃行业产能置换过程中发生失信行为，实施办法规定：对不执行产能置换方案的建设项目，省级主管部门负责会同有关方面依法依规予以查处；对产能置换方案执行不到位，存在弄虚作假、“批小建大”等行为的企业，通报其不守诚信行为，推动实施联合惩戒。对行政机关可能发生的失职渎职、违法犯罪等行为，实施办法要求：对产能置换方案核实把关不严、监督落实不到位的地区，责令限期整改，情节严重的向全国通报，并依照法律法规追究相关责任人的责任。
