面对严峻形势，《指导意见》提出严控新增高耗煤项目、压减高耗能行业产业、加快煤炭清洁高效利用等六项重点任务。“这是首次举全省之力，而不再由某几个部门来推进工作，省政府还成立了专班，将发改、环保、住建等各相关部门，及所有地市的常务副市长纳入其中，避免出现落实不到位等情况，决心和力度空前。”《指导意见》牵头起草者、山东省科学院生态研究所所长许崇庆向记者透露。
作为煤炭消费大省，山东减煤迫在眉睫。记者同时也了解到，受制于产业结构长期偏重、自备电厂污染尾大不掉等“顽疾”，实施并非易事。
因瞒报而重新核定任务
一年约4亿吨消费总量，让山东用煤长期位居全国首位，煤炭占能源消费总量的比重达到80%左右。且在控制煤炭消费总量的大背景下，山东对煤炭的依赖一度未有缓解。2014-2016年，甚至出现煤炭消费总量不降反升的局面。据记者不完全统计，仅在2016-2018年，“减煤”相关内容的省级文件就近10份，从中不难看出需求之急、压力之大。
就在2018年8月，《山东省2018-2020年煤炭消费减量替代工作方案》（以下简称“工作方案”）还提出，“到2020年全省煤炭消费总量控制在36834万吨以内”，即3年减煤1399万吨的目标。彼时，方案不仅细化各项重点任务，还将目标逐一分解到各个地市，指向明确。
时隔不到1年，新的任务缘何密集出台？
接受记者采访时，多位当地人士指出，根据公开通报，2017年全省煤炭消费总量首现拐点，这也是近20年来能耗总量首次下降。然而，在当年的中央环保督察行动中，督察组却发现山东煤炭消费总量被瞒报3700多万吨，与此前高调宣布的2706万吨减煤量，及“完成国家下达减少2000万吨的目标”严重不符。
“瞒报不是一时之举，在涉事企业已存在多年。这一情况导致山东非常被动，随后全省进行了2次拉网式排查。原计划的1399万吨，加上瞒报的3800万吨，相当于任务缺口超过5100万吨，今明两年很难完成。而且经测算，一下子减少这么多量，带来的负面影响甚至比减煤的正面效果更大。为此，山东不得不申请宽限期。”一位知情人士称。
许崇庆证实，在调整任务的基础上，此前工作方案已算作废。“所有地市，也将重新测算基数，重新分解目标。”
“净减5000万吨，意味着实际压减量或达7000万吨以上。”许崇庆进一步表示，过去制定目标均以“减多少”为准，没有充分考虑增量，由此导致实际效果往往未能达预期。“比如看似减了3000万吨，算上新增部分，实际可能只有1000万吨。这次直接明确净减量，也是为了避免重蹈覆辙。”
高能耗产业及自备电厂是难点
5000万吨是什么概念？许崇庆解释，若以净减量为分子，相当于5年压减12%的煤炭消费总量；若以实际量为准，该比例约在15%左右。
5000万吨又从哪里来？记者了解到，山东煤耗之所以居高不下，与长期形成的重工业结构密不可分。根据“中国煤炭消费总量控制和政策研究”课题组（下称“课题组”）研究，全省工业用煤占比维持在95%左右，电力热力、有色金属、焦化、钢铁及化工五大行业，消费了近80%的煤炭。也正因此，这些行业是关键与难点所在。
以热电行业为例，课题组统计显示，其占到全省煤耗的36%。作为电力需求大省，山东2017年人均用电量高于全国平均水平。从结构看，第二产业用电占比很高，即便在2017年所有下降的基础上，比重仍达到77.26%，且消费呈刚性增长趋势，造成电力行业控煤挑战很大。
“山东还要考虑，消费量不是一减了之。究竟用哪些形式替代燃煤发电？能源品种改造的成本又是多少？”中国煤炭加工利用协会理事长张绍强提醒，难的不止是减煤本身，后续工作同样值得关注。
多位专家还指出，另一难点在于电解铝产业，这也是山东减煤工作中一个尾大不掉的问题。“自2014年起，山东电解铝产量增速就保持在20%左右，造成自备电厂数量井喷式增长，带来煤炭、电力消耗居高不下。山东省政府也曾提出减量1000万吨的计划，关停违规电解铝及配套煤电产能，最终非但没有完成，反而增加了1000万吨产量。”课题组研究指出，单方面清理落后产能的整顿方案，并不能有效削减电解铝产业的煤耗。
此外，相关政策虽早已明确，新建项目禁止配套建设自卑燃煤电站。但在2017年，山东自备电厂容量、发电量仍分别达到35%、34%。作为当地最大电解铝企业之一，魏桥集团自备电厂利用率达到80%左右，对比燃煤电厂，2016年全省平均利用率也只有59%。“这是山东减煤工作的最大难点。”课题组相关负责人称。
“减煤不是把企业一棍子打死”
基于上述现实，如何落实才是核心问题。
“考虑到此前居民用煤的统计量低于实际，随着数字走向准确，理论上这部分煤耗只增不减。在电力需求持续上升的背景下，近5年电力用煤将保持稳定，另有供热用煤会出现增加。目前比较明确的减煤潜力，在于焦炭调出的770万吨。”山东省科技发展战略研究所副所长周勇建议。
但同时，周勇指出，若单纯为减煤而关闭更多的高耗能、高耗电产业，在把握不当的情况下，易导致大量并不落后的产能被关闭，进而造成社会资本巨大浪费，其实就违背了减煤初心。“控制煤炭消费总量的原因之一是治霾。但如果只是减煤，也难以完全实现精准、高效治霾的愿望。就像济南采取关闭济钢等大动作，仅此一项措施，较2013年就减煤16%。加上其他减煤措施，济南一地的煤炭消费比重就下降39%，幅度很大。然而，济南PM2.5平均浓度的降幅在6-7个百分点，相比周边城市，只是在‘大气十条’最后两年略微看出明显下降。”
“警惕把单一手段当做整体目的去完成。”周勇表示，面对新的任务，山东可考虑煤炭消费量指标交易市场等办法，缓解一味关停减量的矛盾。
另有专家指出，若将5000万吨目标作为“政治任务”，完成问题不大；依靠行政手段强硬推进，在某种程度上也是“不科学的长官意志”。“一方面，山东的尿素、化肥等产业，近一半产量是运至外省。这部分生产所消耗的煤炭，究竟算不算在山东头上？有待商榷。另一方面，包括焦化等产业在内，目前正处历史效益最好的时候，说关就关不仅影响企业自身，也会牵连上下游。特别对于那些生产手续齐全、污染排放达标的合规企业，补偿多少算合适？若没有补偿，又凭何说关就关？减煤不是把企业一棍子打死，而需要合理推进。”
许崇庆透露，山东正在紧锣密鼓地制定细化措施，部分方案现已进入征求意见阶段。“截至7月底，所有时间表、路线图确保到位。”
