“9月20-24日，中央第六生态环境保护督察组下沉山西霍东矿区开展现场督察。督察发现，国家能源局审核把关不严，山西霍东矿区总体规划中缺乏对泉域保护的要求，矿区部分煤矿违规超采甚至无证开采岩溶地下水。”生态环境部近日通报的一则警示案例，点名批评国家能源局及多家煤矿，引发行业关注。
通报显示，霍东矿区属于《全国主体功能区规划》确定的限制开发区域，水环境敏感。但该矿区涉及的26家煤矿中，有22家均存在开采岩溶水行为。其中，6家煤矿在无取水许可的情况下，2018年以来非法开采岩溶水超60万立方米；16家煤矿虽有取水许可，但其中11家存在超采行为，占比近七成。究其原因，督察组将根源指向矿区总体规划。
规划作为基本依据，非但未能发挥指导作用，反而因不科学、不合理，埋下严重隐患——记者了解到，在国内煤矿开发领域，上述情况并非个案，且煤炭矿区规划现存的问题远不止于此。
“直接而罕见地将板子打在国家能源局身上，足见规划问题的严重性”
霍东矿区总规划面积约4110平方公里、煤炭资源总量366亿吨，既是全国14个大型煤炭基地——晋中基地的重要组成，也是《全国矿产资源规划（2016-2020年）》划定的国家规划矿区之一，被列入重点监管区域。
除身份重要外，霍东矿区还是生态环境敏感区域。据悉，霍泉是山西19个岩溶大泉之一，肩负当地农业灌溉、饮用水源等重任，埋深大于500米的地下岩溶水是其主要补给水源。早在1998年，《山西省泉域水资源保护条例》就已明确，泉域重点保护区内禁止打井，重点保护区以外范围应控制岩溶地下水开采，对取水实行总量控制。
记者了解到，霍东矿区与霍泉泉域的重叠区域内共有26家煤矿，除3家未生产、1家未开采岩溶水外，其余22家均存在开采行为。督察发现，6家煤矿在未取得取水许可的情况下，2018年以来非法开采岩溶水超60万立方米。
其中，仅冀中能源邢矿集团下属的老母坡煤业一家，非法开采量就达25万立方米。16家已有取水许可的煤矿中，11家存在超采行为，2018年以来超采量近100万立方米。其中，长治沁新煤矿仅2018年就超采12.5万立方米，是许可取水量的2.7倍。由于煤矿地下水过度开采，在一定程度上加剧了水质及水位的下降趋势，对霍泉出水量造成不利影响。
对此，督察组将原因归结于矿区总体规划不到位，并重点指出国家能源局把关不严。“霍东矿区与霍泉泉域重叠区域达360平方公里。2015年，地方上报的矿区总体规划未提及霍泉泉域保护。当年，国家能源局在批复时没有提出异议。2016年12月，矿区总体规划环境影响报告书的审查意见指出这一问题后，国家能源局未跟进指导，有关地方未及时督促落实《山西省泉域水资源保护条例》相关要求。”
“此前，中央环保督察更多的是涉及地方及企业，此次则是直接而罕见地将板子打在国家能源局身上，足见规划问题的严重性。”中国煤炭建设协会副理事长兼秘书长徐亮表示，矿区总体规划是规范煤炭开发秩序的指导性文件，对于保护和合理开采利用资源具有重要意义。“规划不到位，相当于第一步就出现问题，由此产生的连锁反应影响最大。”
“全国至少1/4的现存矿区压着生态红线，没有主动避让或者打擦边球”
根据《煤炭矿区总体规划管理暂行规定》（下称《规定》），“经批准的矿区总体规划，是煤炭工业发展规划、煤矿建设项目开展前期准备工作和办理核准的基本依据”，其重要性不言而喻。但据多位人士证实，除了此次通报反映的“把关不严”问题，矿区规划还存在一系列环境管理隐患。
徐亮称，煤炭开发易对土壤及植被、地表及地下水、大气环境等造成影响，进而带来矿区生态平衡及稳定性问题。在规划阶段明确生态环境修复与治理，直接关系到矿区的发展布局及开发强度，旨在杜绝煤炭开采破坏环境的现象。“虽然目前环保‘帽子’扣得很大，但各地在规划编制，尤其是在环境管理中，却存在宽严、尺度不一等情况，建设项目环评‘未批先建’不在少数。”
另有熟悉情况的人士表示，按照要求，需对煤炭矿区总体规划开展环评工作，并在规划审批前，向国家能源局提交环评报告书。然而，规划审批部门长期未将环评作为审批决策的依据之一。“例如，有的项目直到动工建设时才补做规划环评，有的项目没有依法开展规划环评就批准实施，这都使得环境管理十分被动。”
“我们在给矿区规划做环评时，最大感受就是责任主体的‘三线一单’（即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）意识淡薄，从规划一开始就未将生态环保优先真正落到实处。”国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登坦言，“目前，全国至少1/4的现存矿区压着生态红线，没有主动避让或者打擦边球。有的煤矿为了满足开发条件，甚至在规划阶段反过来倒逼地方政府调整红线。”
“无论是主管部门还是矿区责任主体，都没有将总体规划作为建设开发的依据”
“我们常说规划先行，但现有《规定》发布已近10年，无论是主管部门还是矿区责任主体，都没有将总体规划作为建设开发的依据。实际上，矿区规划更多作为框架性、方向性指引，既没有相应的配套政策，也不具备强制执行力。”徐亮进一步称，尽快完善规划编制、审批、实施等工作，尤其是补齐环境管理短板，必要且迫切。
徐亮称，以矿区为单位，一般应由1-2个责任主体进行开发。但目前，大部分矿区未能明确开发主体，导致规划方案缺乏落实主体、难以有效实施。“建议在政策层面，首先明确矿区总体规划的强制性。一旦确定，必须按照要求逐级上报、备案并明确开发主体的环保责任，开采生产严格遵循规划，主管部门严格细化监督。”
同时，矿区规划也需要“分类”。徐亮表示，由于矿区总体规划项目繁多、内容丰富，不宜全部交由某一个部门进行管理。“例如，在国家能源局牵头下，可按照专业划分到不同部门实施监管，让专业的人做专业的事，各司其职、提升效率，避免粗放管理。”
中国矿业大学教授常江也称，不同煤炭矿区的资源禀赋、自然条件等各有不同，对生态环境的要求及开采影响也存在巨大差异。对此，建议推进分区管理，加强矿区规划环境管理的差别化指导。“规划不仅仅是某一个矿区的事情，也不可能按照一套模式执行。根据产业准入、环境承载能力、生态修复要求等现实条件，责任主体、行业主管部门及地方政府应打破条块、利益分割，共同推进矿区规划及其环境保护的精细化管理。”
上述业内人士还提出，鉴于煤、电、焦、化一体化是今后相当长一段时间内矿区的发展方向，建议考虑编制包括煤炭开发及下游煤电、煤化工等产业发展在内的综合性规划，加强规划衔接，预防长期性、累积性不良环境影响。
