价格上涨引发的煤市硝烟尚未散去，主管部门连连出手，以期保供稳价。
近日，国家发改委以“加急”等级下发《关于做好2021年煤炭储备能力建设工作的通知》（以下简称《通知》），要求全国安排形成1.2亿吨以上的政府可调度煤炭储备能力。其中，向28个省（区、市）下达新增库存任务6000万吨，中央企业承担6000万吨、力争达到7000万吨。通过政府可调度煤炭储备能力建设，带动增加商业储备，力争到年底形成4亿吨左右的商业储备能力。
煤炭行业的储备能力建设由来已久。为提高应急状态下的供保能力，国家发改委、财政部于2011年下发《国家煤炭应急储备管理暂行办法》，明确储备点布局、承储企业及管理等内容。但据记者了解，其执行效果并不理想，近年来煤炭储备仍严重不足，并未实现平抑市场波动等预期。储煤，难在哪里？
储备不足加剧煤价波动
建立煤炭储备能力的初衷，是为应对各种紧急状况，保障煤炭稳定供应。早在2010年，国家发改委便提出加快煤炭应急储备工作，浙江、山东、山西等多地很快着手建设。彼时，原神华集团等10家大型煤炭、电力企业，及秦皇岛港、黄骅港等8个港口企业，成为国家第一批应急煤炭储备点。在实物储备量的基础上，支持、指导地方煤炭应急储备体系建设，形成一个既能覆盖重点地区，又能上下协调联动、互补的国家和地方煤炭应急储备体系。
随着市场化进程加速，储备能力进一步成为煤炭库存的“调节器”，可根据供需进行动态调整。“煤价过度上涨时，动用储备释放存量、平抑市场，可避免囤积、惜售等行为；出现供过于求、价格大跌，加大储备有助于稳定价格、促进平衡。”中国煤炭建设协会副理事长徐亮称，除了调节供应和存量，煤炭储备还能加强或缩短市场联动效应，“比如电厂库存可用天数低于15天时，坑口在供不应求的情况下，很快就可能提高价格。有了储备能力，相当于中间多一道环节，价格传导相对滞后，进而避免煤价剧烈波动。”
但据多位业内人士证实，这项一举多得的制度，实施起来并不尽如人意。一位电力行业资深人士向记者坦言，历经10余年发展，我国煤炭储备依然严重不足，各方抵御市场波动能力较弱。“过去更多强调政府储备，但数量毕竟有限，且利用率不高，工业化的储备体系尚未形成。储备能力不足，甚至已成为煤价波动幅度加大的重要原因。”
中国矿业大学（北京）管理学院教授张博也称，煤炭储备制度本是保供应、稳价格的有效手段，但目前，储备能力已是一大短板。“尽管屡屡成为关注焦点，相关问题还是迟迟没有得到解决。”
产运需等多因素影响储备
事实上，储备能力建设长期被作为重点工作。《关于做好2020年能源安全保障工作的指导意见》《2020年煤炭化解过剩产能工作要点》等多份文件，均提及增强煤炭储备能力的相关要求。去年迎峰度夏期间，国家发改委明确提出“煤炭储备制度改革”，重点任务是将2亿吨社会责任储备落地。
执行难在哪儿？徐亮表示，近几年，煤炭去产能、安全大检查等力度加大，加上铁路运输加速布局、铁港联运能力提升、北方七港吞吐量提高等影响，客观导致储备库存受限。“一方面，可储存的煤炭产量在减少；另一方面，运能上来之后，运煤更加便捷快速，难免压缩储备空间。”
与之形成鲜明对比的，则是储备基地建设布局不均衡、下游用户储备意愿不强等现实。上述人士称，我国煤炭产区呈逆向分布，煤炭储备基地却比较分散，给供给运行带来较大压力。“我国煤炭消费量大，哪怕只作一个月的储备，动辄上亿吨，土地、运输等运营成本很高。而且，煤炭现货无法长时间存放，一般10天左右就要运走。对企业而言，来回倒煤堆煤并不挣钱，甚至成本与价格倒挂。下游用户同样存在库容、成本等问题。比如，很多电厂为降低投资，煤场设计库容尽量节省，如果后期扩建，原有堆场更显捉襟见肘，无法达到储备要求。长期堆煤，意味着资金积压、煤炭损耗，对电厂控制经营成本也是不利的。”
“储备基地建设投资大，由企业自主推进动力不足。但目前，各级政府给予的资金支持，又难以有效覆盖储备项目成本。此外，商品存在天然价格波动，供应关系变化、消费及运输季节性波动，以及用煤企业自身经营状况，能否落实煤炭采购资金等，均会影响储备规模及实际效果。”张博认为，资金也是重要影响因素。
形成完整的产品、产地、产能储备体系
根据《通知》，煤炭储备能力建设将获得更多支持——对符合条件的项目，根据新增静态煤炭储备能力予以补助，适当向中西部地区倾斜；2021年煤矿安全改造专项安排，也将与其建设挂钩；对于承担建设的企业，优先给予煤矿手续办理等支持。
“加大煤炭储备能力建设，首先要调动企业积极性。”张博进一步建议，可成立煤炭资源储备专项基金，撬动社会资本投入。在有条件的地区，将储备能力与煤炭产能挂钩，比如在一定程度上与等量产能进行置换，提高储备基地市场竞争力。
上述人士提出，储备不是简单把煤存放起来，完整的煤炭储备体系应包括产品储备、产地储备、产能储备等多个方面，分别发挥应急补充、战略基础，及动态链接产地与产品储备的作用。“在此基础上，建立煤炭动态储备管理体系，加强开采、利用规划性管理，合理规划煤炭资源的动态‘收储-释储’。同时，依据不同勘查、开发程度，不同区域、煤质及进出口量的数据库系统，做到全国煤炭资源可见、可控、可调。针对不同储备目的建立相应制度，增强储备方案的执行力。”
徐亮认为，在重点区域，诸如具备条件的沿海、沿江和沿河港口，在铁路直达运输但运能不足的华中、西南等地区，可由国家牵头建立或出资、地方出配套资金，建立煤炭应急储备基地。对于企业推动建设的基地，可适当给予税收减免、土地审批等政策优惠。
记者了解到，多地已明确煤炭储备能力建设目标。例如，湖北省“十四五”煤炭储备能力要达到1600万吨；浙江省将编制“十四五”煤炭储备能力建设方案，煤炭主要消费企业建设储备项目。
这些项目能否顺利推进？记者将持续关注。
