与“十一五”规划类似，“十二五”规划依旧提到了发展大型煤炭基地、发展大型煤炭企业、推进煤炭企业的兼并重组及煤炭安全和环境保护等。不同点是，到2015年41亿吨/年的生产能力比以前有了较大幅度的提高，同时，在当天的新闻发布会上，国家能源局煤炭司司长方君实明确表示：“煤炭资源税改革的方向是由从量计征改为从价计征，但是由于煤炭资源税改革比较复杂，例如煤炭价格就比较多，有坑口价、平仓价等，最终的改革方案还在设计中。”

　　由于资源税是地方税种，煤炭资源税改为从价计征后，地方收入将会增加，有利于缓解目前地方财政普遍紧张的情况。但接受采访的多位专家表示，目前煤炭约占一次能源的70%，又处于卖方市场地位，一旦资源税改革铺开，企业成本上升，势必将成本压力转嫁到电力、钢铁等下游产业，对宏观经济会有一定的影响。

　　在维持煤炭“主体能源”地位等背景下，上述规划提出，“十二五”期间，新开工煤矿建设规模为7.4亿吨/年。到2015年，煤炭生产能力为41亿吨，产量控制在39亿吨。

　　对此，吴吟解释，规划的导向和实际状况往往有一定差距，以影响煤炭工业发展的GDP数据为例，“十五”期间的规划纲要提出GDP增长7%，但实际是9.5%，“在这种情况下，如按国民经济确定的‘十二五’增长7%的目标，39亿吨煤够用，且绰绰有余。考虑到可能会超过该数字，加之以往的惯例，就让生产能力比消费量和产量要大一些。”

　　然而，在业界看来，41亿吨和39亿吨的数据总体略显“保守”。“十一五”期间，中国曾制定过26亿吨生产能力的目标，但2010年的产量为32亿多吨。2011年，中国原煤产量提升至35.2亿吨，2.8亿吨的增量甚至创下了历史最高水平。这意味着，剩下的4年时间内，中国煤炭生产能力的增幅要控制在6.8亿吨，即平均每年增幅为1.7亿吨。

　　有能源专家认为，在部分地区产量接近饱和的情况下，完成国家能源局的目标有一定难度，生产压力相对比较大，但客观上也给煤炭产业的发展提供了进一步的空间。

　　推进煤企兼并重组

　　不管是产能过剩也好，还是实现产能目标有困难也好，“十二五”规划都已为保障煤炭供应制定了诸多措施。其中一个重点任务就是“推进煤矿企业的兼并重组”。

　　该思路并非无迹可寻。在此前的全国煤炭工作上，“兼并重组”就被多次提及。从现有的进展看，2011年河南省全省煤炭企业数量由原来的530家减少到30家，六大骨干煤炭企业产量达到全省总产量的86.9%，产业集中度明显提升。截至去年6月，陕西省的煤炭企业数量由550家减少到120家以内。

　　而上述规划的具体表述是“大力推进煤矿企业兼并重组，淘汰落后产能，发展大型企业集团，提高产业集中度，提升安全保障能力，有序开发利用煤炭资源，有效保护矿区生态环境。通过兼并重组，全国煤矿企业数量控制在4000家以内，平均规模提高到100万吨/年以上”。另据发展目标，全国将形成10个亿吨级、10个5000万吨级的特大型煤炭企业，煤炭产量占全国60%；全国煤矿数量减少到1万处以下。

　　吴吟认为，通过“三大”建设——大型煤炭基地、大型煤炭企业集团、大型现代化矿井或露天煤矿，将把煤炭供应的基础搞得更扎实。

　　重点发展西部地区

　　规划的另一个亮点是“控制东部、稳定中部、发展西部”的“十二五”煤炭生产布局。规划的要求是，对于东部地区，规划的目标是，“2015年，东部(含东北)煤炭产量4.6亿吨，占全国的12%，其中黑龙江、山东产量保持稳定，其他省(市)下降。”

　　在中部地区，山西被确定为惟一产量增加的省份。河南、安徽产量保持稳定，其他省下降。对此，中商流通生产力促进中心分析师李廷认为，这与中部省份的产量增长潜力有关。官方解释是，中部煤炭开发强度偏大，生态环境问题突出。山西通过资源整合和兼并重组，产量仍有增长空间。但山西应重点做好整合矿井技术改造，适度控制新井建设，河南、安徽稳定现有生产规模，重点建设接续矿井。

　　西部地区是全国煤炭的主要来源，占到了53%。其中，地处“能源金三角”的宁夏、甘肃、内蒙古、陕西和新疆的产量将增加，贵州、云南略有增加，重庆和四川的产量下降。对于西部，规划还提出，未来三年全国新开工7.4亿吨矿井规模中，西部要占据71.7%的份额。

　　但有专家担心，“控制东部、稳定中部、发展西部”布局的提出可能遇到“未来西部煤炭产能释放后的运输瓶颈”。德邦证券称，主要产煤省区铁路运输规划了诸如内蒙“三横四纵”和新疆“一主两辅”的煤运线路，“但这些铁路运输线预计要到2014年才逐步实现通车，因此2014年之前运力偏紧的局面难以改变”。

　　《规划》则强调，要加强煤炭调出与运力配置统筹，确保调运平衡。《规划》预测2015年全国煤炭铁路运输需求26亿吨。考虑铁路、港口，生产、消费等环节的不均衡性，需要铁路运力280亿吨至30亿吨。铁路方面目前规划届时煤炭运力将达30亿吨，可基本满足煤炭运输需要。

　　企业政府博弈

　　资源税实质上是为了保护和促进国有自然资源的合理开发与利用，适当调节资源级差收入而征收的一种税收。目前，资源税征税范围包括石油、煤炭、天然气、其他非金属矿原矿、黑色非金属矿原矿、有色金属矿原矿以及盐等，计征方式主要是从量计征。

　　已经有18年历史的从量计征办法广受诟病。从量计征的资源税收模式本意是反映企业对资源的使用量，即开采资源多的企业多缴税，开采多少资源，缴纳多少税，从而激励企业提高资源开采效率。但这一税制征收安排最大的局限在于没有考虑企业在生产过程中的浪费和对环境的破坏成本，也不能反映资源价格的变动。

　　若推行资源税从价计征，煤炭企业普遍反映税负加大，希望出台与之配套的政策，取消一些涉煤基金和行政性收费、统筹税费关系。而饱受地方债困扰和土地财政收入减少的地方政府，却可以因此获得可观的税收红利，正积极游说和推动改革。

　　今年两会上，内蒙古和新疆都向国务院报送了关于进行煤炭资源税改革试点的请示。新疆两会代表建议，希望尽快开展新疆煤炭资源税改革试点工作，适时推动铁、铜、镍、铅、锌矿产等其他资源税的改革。

　　内蒙古代表团在一份建议中指出，在目前煤炭资源供求关系紧张、价格高位运行的形势下，煤炭资源税采用从量定额计征方式，没有适当反映煤炭的稀缺性和不可再生性、煤炭的市场价值、煤炭开采的环境损害成本。

　　对此，专家表示，煤炭资源税的推出要考虑到对煤炭行业，下游企业以及实体经济的影响，要统筹兼顾，资源税增收的部分要切实用在修复当地生态、提高资源大省经济和民生上。