国际能源网讯：中国煤炭报报道——访中国煤炭经济研究院院长、《加快推进我国煤炭税费制度综合改革研究报告(修改稿)》课题组组长岳福斌
《加快推进我国煤炭税费制度综合改革研究报告(修改稿)》自3月8日起在本报连续刊发后，在煤炭行业及相关行业中引起强烈反响。3月15日，记者采访了中国煤炭经济研究院院长、该报告课题组组长岳福斌，探究报告背后的故事。
记者：您是在什么情况下开始着手研究煤炭税费问题的?
岳福斌：我研究煤炭税费问题比较早。可以说，煤炭税费问题是我研究煤炭经济的起点。
2003年初，我到内蒙古伊泰集团调研，该集团董事长张双旺向我反映了铁路建设基金不合理的问题。当时，煤炭行业几乎全行业亏损，直接影响国家的能源安全和国民经济的安全。随着市场化改革的不断深入，铁路作为一个产业部门，由另外一个产业无偿提供资金来支撑其建设和发展，是不符合市场经济规律的。为了解决这个问题，我拜访过原铁道部副部长和最早提出收取铁路建设基金方案的设计者，还多次到主要产煤省(自治区、直辖市)进行调研，最后提出了取消铁路建设基金的研究报告，在《中国煤炭报》上发表。此报告引起了社会的广泛关注，中央电视台新闻节目也做过深入的报道。
2004年，我开始系统研究煤炭现行税收政策，发现1994年的税改实际上增加了煤炭企业的负担。2005年，我完成了煤炭企业税收问题的研究，曾召开过一次规模不大但层次很高的研讨会，时任国家发改委能源局副巡视员吴吟、财政部财政科学研究所所长贾康等参与了讨论。
记者：此次报告出台有什么深层次背景?
岳福斌：去年上半年，财政部和国家税务总局提出加快推进煤炭资源税改革并计划今年初全面实施。煤炭资源税改革是必要的，但首先要有正确的目的，如果仅仅为了财政增收，此时推出就不妥。在煤炭企业税费负担很重的情况下，任何可能增加企业负担的改革措施都应该慎之又慎。
2011年11月以来，煤炭产业的经济形势急转直下。截至2012年底，大约有20%的煤炭企业已经出现亏损。在这种情况下，如果还只做加法不做减法，增加资源税是不合适的。资源税可以增加，但前提是要取消各种不合理的收费，先清费，再立税，这是当初的想法。随着税费问题研究的不断深入，我们发现，煤炭税费制度问题不仅仅是一个资源税问题，比如所得税征缴比重偏高，增值税抵扣不足，而且很多方面都存在收费过滥、税“费”化、费大于税的问题。据初步统计，仅涉煤的的税费种类就不少于109种，“比梁山好汉还多”。
煤炭税费制度改革的研究报告是“十年磨一剑”，我们思考、研究这个问题，伴随着煤炭产业从全行业亏损到进入10年黄金发展期，再到进入目前的低谷期，整整是一个完整的周期。
记者：为什么对煤炭税费问题倾注这么多心血?
岳福斌：煤炭税费问题，是一个早应该解决的遗留问题，但由于煤炭经济形势好转，矛盾被掩盖，企业也都忍受了。企业可以忍受，我不能忍受，因为我是搞理论研究的，求真是我的天职。煤炭工业作为我国的基础性产业，在国民经济中的地位举足轻重，用一句时髦的话说，既伤不得也伤不起。各种不合理的收费、过重的税费负担已经影响了这个产业的健康发展，而且后患无穷，特别是在目前国际性能源战日益升级的情况下，更是如此。
花费10年时间研究煤炭税费问题，还因为这个问题具有重要的理论意义和实践意义。税和费是两个不同的范畴，而且不同的税种具有不同的功能。比如，资源税是为了调节由于资源差异性而形成的级差收入，同时体现基本国策和国家所有的自然资源有偿使用原则而设立的税种，并不单单是为了财政收入。然而，在我国的实践中资源税已经异化了。因此，我们有必要通过研究从理论上弄清楚，以指导政策制定和制度安排。政策对了头，才能更上一层楼。煤炭税费问题的研究，可以规范政府行为，树立政府的良好形象，有利于增加财政收入，有利于提高国家宏观调控能力，能帮助煤炭企业减轻负担，促进煤炭企业健康发展。
记者：为了确保报告结果的准确度，在此次调查中课题组采取了哪些调查方法?
岳福斌：10年前，我刚开始研究煤炭经济时，信息采集并不方便，主要采用实地调查法，直接到产业主管部门、产煤省(自治区、直辖市)、矿区、企业去开座谈会。为了搞清各环节的收费，我们曾按煤炭物流环节，从坑口到港口进行全程考察。
客观地讲，最有发言权的还是煤炭企业的同志，与煤炭企业的管理人员个别交流是取得真实资料和信息的好办法。许多大型煤炭企业的管理人员给了我们很多帮助。
我们还采取发放调查问卷的方式，逐地调查，摸清情况，再回到案头，把各级政府涉煤的税费，按环节分，按类别分，分门别类，进行比较分析也是个好办法。
为了搞清煤炭税费问题，能用得上的经济学方法，我几乎都用了。
此次报告由我牵头，我和助理吴璘是主执笔人，后面的研究团队由中国煤炭经济研究院和中央财经大学税务学院的专家学者组成。其中，中国煤炭经济30人论坛发挥了重要作用。为了写好这个研究报告，该论坛曾经专门举办过一次以“加快推进煤炭税费制度改革”为主题的内部研讨会。这次研讨会对此次报告的完成功不可没。
记者：从报告看，全国各地煤炭企业的税费负担是有地域差异的，依您看差异有多大?与其他能源行业相比，煤炭行业的税负处在什么水平?
岳福斌：从研究结果看，煤炭企业的税费负担是有地域差异的，北方煤炭主产区的税费负担比南方重。企业隶属关系不同，税费负担也不同，央企的税费负担相对偏轻，大中型省企的税费负担偏高，小企业的税费相对也偏轻，呈枣核状分布。收费是政府行为，对于央企，地方政府插不上手，大中型非央企则成为地方政府主要收费的对象。从再生产链条上考察，流通环节的费种多费额高，尤以铁路部门收费为甚。
在研究报告中，我们就目前我国相关工业类产业状况做了系统比较。结果表明，我国煤炭产业的税费负担是最重的。要强调的是，在“税”的方面，石油产业的负担是最重的，煤炭产业紧随其后。而在“费”的方面，煤炭产业的负担要远远高于其他产业，包括石油产业。石油产业具有中央垄断的特点，地方政府无法插手;而煤炭产业则不同，产业主体主要在地方，必须听地方的。把税费两方面放在一起，煤炭产业的税费负担是最重的。
记者：“清费”与“正税”这一观点是怎么提炼出来的?
岳福斌：通过研究，我们基本摸清了煤炭企业税费问题的症结，也形成了煤炭税费下一步改革的整体思路。在整个研究过程中，国家能源局主管领导的重视和正确指导是报告完成的关键因素。国家能源局副局长吴吟一直关心这个问题的研究进展情况，多次过问。这其中还有一个故事。在原来的报告中，我们的提法一直是“坚持以清费立税为主线”。这种提法在理论上并不存在问题，但从字面上给人的感觉好像是“费”转“税”。实际上，煤炭税费改革含有“费”转“税”的因素，但主要目的还是清费，“清费立税”不能准确体现本次税费制度改革的本质。
当我把这种提法不够科学的问题反映给吴吟后，他建议把“清费立税”的提法改为“清费正税”。所谓“清费”，是指在理清各种涉煤收费的基础上，加以科学论证后取消所有不合理收费。所谓“正税”，是指在清费的基础上，正本清源，完善税制，彻底解决税费界定不清问题，建立健全相应的税收制度。“清费”是“正税”的前提和条件，只有把“清费”的基础性工作做好，才能保证“正税”工作的顺利开展。因此，必须坚持“清费”与“正税”并举，“清”字当头，“正”在其中，不能单边推进。
记者：想解决这一问题，必然牵涉各方利益，仅凭政府发文是远远不够的，您觉得目前这一问题卡在哪里?最好的解决方式是什么?
岳福斌：近10年来，党中央、国务院一直在推进煤炭税费制度改革，特别是对清费问题更是高度关注。本世纪初，在我们提出取消铁路建设基金的时候，国务院已经对一批不合理的收费(包括基金)有了明确的取消取向。去年，国务院办公厅也专门发过文件，要求清查取消乱收费。但是，只闻雷声不见下雨，迟迟得不到落实。实践证明，原则的动员已经显得苍白无力。自己设文收费，再让自己取消，等于自己割自己的肉，等于把已经吃进嘴的肉再吐出来，这种疼痛与不情愿使得纸面上的动员难以奏效。
鉴于这种情况，我们才提出来要利用中国的行政特点，在党中央和国务院成立部际领导小组，由上一级政府着手解决下一级政府滥收费的问题，逐层清查。具体的方案已经在报告中有了制度性的设计。
此外，还要补充一个方法，建议中央给予煤炭企业拒绝滥收费的权利。由中央出台明确取消的收费目录，若地方政府没有取消，煤炭企业有权拒交。利用停收和拒交双管齐下的方式，彻底解决滥收费问题，可能是好办法。
记者：就您来看，这个问题要解决需要经过几个阶段?需要多长时间?
岳福斌：无论从国际国内政治形势，还是从宏观、中观、微观经济发展的角度看，都已不允许滥收费问题长期存在。问题多拖延一天，就对煤炭产业和国家安全多一分威胁。随着政府换届，解决煤炭税费问题的有利因素更多了。
煤炭税费制度综合改革是一项系统工作，要解决的问题由来已久，而且牵涉诸多利益主体。此次煤炭税费制度的综合改革，是一次利益格局的大调整，必然会触犯一些利益主体的切身利益。改革处理过急，也会产生或派生出一些新的社会问题。所以我们提出，要进一步进行调查研究，做深入细致的分析，提出多种解决方案，广泛听取意见，制定新的税费制度，再进一步通过论证和召开听证会的方式，对新制度进行完善。最后再重拳出击，果断解决。在执行中坚决杜绝上有政策下有对策、有令不行有禁不止的事情发生，树立政府的行政威信。
此外，一定要解决好在煤炭税费制度改革中出现的新问题。例如，原来收费部门的撤并问题、收费人员的分流问题及依靠这些收费而生存的财源断流问题。
