编者按：2016 年3 月22 日清华大学“产业发展与环境治理研究中心”(CIDEG )邀请了五位日本专家，举办了“日本PPP 项目和产能过剩·僵尸企业处理经验”专题论坛。原日本经济产业省官员、CIDEG特聘研究员津上俊哉先生是中国问题专家，能说一口流利的中文，他专门介绍了日本僵尸企业处理的经验教训，并对中国处理僵尸企业和产能过剩提供了五点建议。
日本经历过几次产能过剩，调整产能过剩的政策也几经变化。明治时期，日本政府对经济干预很少，基本由原始的市场功能调整，因此价格、需求等经常出现激烈的变动。军国主义时期的日本根据“国家社会主义”采取了类似于计划经济的“统制经济”，政府给各个部门下达指令(“经济总动员”时代)。战败后,虽然联合国军采取了一些“经济民主化”政策，但仍沿用旧习惯,采取政府主导的经济和产业政策。尤其是20世纪70年代之前，虽然“垄断禁止法”早已有之，但针对某个产业制定产业调整政策时，往往缺乏“市场竞争”意识,未能统筹考虑其利弊，带来了不少弊端。进入80年代，日本政府的思路从“政府主导经济”逐渐转变到“让市场更好地发挥作用”，OECD提倡的“积极性产业调整政策”(Positive Adjustment Policy，PAP)成为共识政策。期间，日本的整个产业结构也发生了变化。随着经济总体规模的增长和产业结构的优化，钢铁等行业的占比逐渐下降，留下的企业员工规模也只有以往的几分之一，问题的核心逐渐从“行业”调整转变为个别“企业”的调整。
90年代的日本经历了痛苦的泡沫经济破裂，首先集中于房地产投资的坏账处理(第一段),由此银行陷入了不良债权危机，政府投入了大量公款。
经历了10年时间,到21世纪头10年,房地产的问题高峰已过，但仍有零售、酒店等行业的“僵尸企业”未处理(第二段)。此时日本把它作为(个别)“企业再生”问题，运用资本市场规律和技术来处理。
接下来着重介绍“二战”后日本在去产能和产业调整方面的经验。
一般来说，有两类行业容易形成产能过剩：一类是设备投资规模比较大的行业，钢铁是典型代表;另一类是进入受限制的产业，政府本来是为了限制产能过剩，最后反而助长产能过剩。“二战”后的日本，当某个行业面临“市场失败”时,通常采取“不况(萧条)产业对策”。它主要以政府主导的“操业短缩(缩短开工)”，限制新增设备投资为主，困难较大时也采取了“设备共同废除”。它的本意是在某个行业,大家一起做“卡特尔”(限制竞争)，并减少产量或去产能,由此恢复行业的供求平衡。比如在政府主导下，行业内的所有企业达成一致，减少30%的产能，某种意义上它是公平的，但是从效率的角度来看，对那些拥有最先进设备的高效企业来说，则是不公平的。
这样的“共同行为”虽有防止产品价格下跌、缓解企业困境等好处,但长期来看，限制竞争的弊端也很明显。例如，在“设备调整”成为“常态”的纺织产业,曾有过先登记设备量,陷入萧条后把剩余设备买断和拆掉的优惠制度,但登记好的设备量就产生“财产价值”，妨碍企业自主努力调整设备,该制度也不得不允许“拆旧换新”的技术改造,条件是拆换量挂钩,但每次由技术升级导致“拆少换多”的恶性循环。与此同时，这样一个“额度”本身就会带来一些价值，因此行业内的企业会相互交易“额度”。因此到20世纪70年代，不况(萧条)产业对策遭到批评，政府需要改变其做法。
20世纪70年代日本经历了两次石油危机，因为石油价格飞速上涨，给产业结构带来了巨大冲击，正因为如此，日本从高速增长进入了中速增长期，增长率大幅下降，这就给为数众多的企业带来了产能过剩问题，所涉行业也极为广泛。
为了解决这个问题，通产省(现改为经济产业省)采取了相应的措施。首先，制定并通过了多项法律，包括《特定不况产业稳定临时措施法》《特定不况行业离职员工临时措施法》《特定不况地区离职员工临时措施法》《特定不况地区中小企业临时措施法》。其次，根据以上法律，将铝业、合纤(4种)、平电炉、合金钢、纺织、化肥、造船、瓦楞纸等14个行业指定为“特定行业”。政策措施包括，对下岗职工的职业培训、延长失业保险时间、优先安排公共项目，对中小企业提供融资支持等。
在去产能的过程中，最困难、最重要的是裁员。在日本，企业的社会责任之一就是保护劳动者的就业，所以不能因为经营不善而随意解雇员工，只能在用尽所有力量仍无法避免企业倒闭时，才可裁员，这是日本三四十年前传统的经济和企业理念。正因为如此，裁员都会伴随很大的痛苦。在70年代石油危机冲击之后，大公司将人员重新调配到那些效益比较好的工厂或者分支机构，例如，新日铁有好几个钢厂，于是在这些工厂里对人员进行轮岗、调配、转岗。其实新日铁在此之前已经经历过五次调整。到了80年代，造船、钢铁的产能过剩问题非常严重，但是汽车行业如日中天，能吸引更多的员工，正因为如此，有造船业务的三菱重工，把剩余的劳动力调配到汽车厂，当然，这也是获得了汽车厂的配合。但是，如果所有可行的方法都应用后仍然不能摆脱困境，就只能借助政府的支持政策。
概括来说，石油危机后日本的产业调整具有下列特征：(1)不管什么行业,只应对宏观经济萧条,且只采取限时性(有期限)的措施;(2)除了“缓和冲击”和(以在该行业里生存下去为目标的)“提高效率,增强竞争力”的措施以外,也有意识地帮助企业把劳动力、资本等生产要素从该行业退出去,并再投到新领域的“事业转换”措施。
要特别指出的是，在这一阶段的产能调整中，日本遵循经合组织倡导的积极性产业调整政策，重视竞争，尊重市场经济原则。这一政策的主要内容是：
●是否救助企业的标准:不救助时产生的经济和社会成本是否难以接受;
●稳定就业的措施应避免保护低效产业，重视支援员工改行或职业培训等;
●在经济薄弱地区应支持发展新产业及充实基础设施(支持地区发展等)。
总的来看,积极性产业调整政策通过“供给侧改革”，提高生产效率,促进经济增长的思路很明晰，虽然已过了将近40年,现在也有使用价值。
石油危机结束之后，日本还经历过两次僵尸企业：第一次是20世纪90年代房地产泡沫破灭之后的房地产僵尸企业;第二次是进入21世纪后，零售业、酒店等行业的僵尸企业。在这个时期，日本的产业结构已经发生了巨大变化，重工业和重化工业所占的比例大幅下降，即使在这些产业，就业人口也大幅减少，一家钢厂的雇员已经减少到两三千人，所以裁员问题已经不需要特别处理。因此，政府不再把僵尸企业作为“行业问题”来处理，而是把它们作为“(个别)企业的再生问题”，并适用资本市场的规律和金融技巧来处理。2003年，政府成立了“产业再生机构”，来处理僵尸企业。该机构处理僵尸企业的方法是：根据“选择与集中”(能活的就活，该死的就死)的方针进行业务重组、裁员、招聘新的经营团队等,然后重新评估再生后的企业价值，据此推算企业能偿还债务的上限，超过限额的部分要求银行免除债务。
由于前些年的投资泡沫，中国整个的资产负债表受到严重损害(有名无实的低效资产和庞大的不良债务积累到资产负债表)，因此，现在不处理僵尸企业，中国经济就有可能陷入资产负债表危机。日本过去的去产能和僵尸企业处理经验可以给中国提供一些有益的启示：
(1)彻底处理不良贷款,否则银行和整个经济的活力无法恢复。日本21世纪之后最惨痛的教训是坏账。允许僵尸企业继续展期或续贷(不能产生现金流的贷款)，整个经济的资金流转就会日益恶化(存量越来越大，但贷款仍然难仍然贵)，银行知道贷款资产受损，承担风险能力越来越低，惜贷现象越来越突出。僵尸企业要么破产要么重组，如果重组，就要先给僵尸企业免除债务，银行在资产负责表上进行坏账处理，受损并减少的银行资本金要么增资扩股,要么由公款注入来弥补。彻底处理僵尸企业后，经济才能恢复活力。
(2)僵尸企业处理过程中，必须遵循市场经济规律：在让债权人履行其责任之前，必须让公司股东履行有限责任(100%减资)。债权人(银行)是低回报和低风险，股东是高回报和高风险，因此如果允许股东不负责任，那就意味着允许高回报和低风险，这必定会带来道德风险。
在中国，不少僵尸企业是国有企业，如果让股东来承担有限责任，可能会引发有关国有资产流失的争论。但实际上，僵尸企业的资产已经没有价值，并不存在流失的问题，而是“保护百姓的存款，还是保护特定部门的所有权益”的问题。
(3)日本除20世纪80年代陷入困境的钢铁、造船等特定行业之外,还有仍处于高速成长期的汽车、电子等行业,这些行业有较强的能力来吸收冗余劳动力。但此次中国制造业的产能过剩范围非常广泛，在“制造业”的范围内难以找到过剩劳动力的吸收方。因此,公共财政应该发挥更大的作用，但财政负担要向中央政府而非地方政府“倾斜”，支援地区经济的公共设施建设等措施应向有困难的地区倾斜，避免“撒胡椒面”。
(4)在人员问题上，根据日本产业结构调整的经验，成本最低的做法就是没有工作的地方的人口减少，到有工作的地方去，让人口自由流动。因此，要加快推进户籍制度和社会福利改革，增强福利制度的可携带性。
(5)多重组、少破产。在日本，公司内部转岗、人员分流、同业合并等重组措施，是为企业再生提供安全网，而不是为了避免破产。如果重组只是为了免于破产，那就等于一事无成。
(6)在有关部委的文件里除了“去产能”之外，还能看到“推进技术改造”的提法。那些不愿意被淘汰的低效企业往往以技术改造为借口，进行更大的投资，把产能进一步扩大两倍、三倍，进而使产能过剩更加严重，形成恶性循环。因此，应当停止技术改造这样的概念和做法。
