然而，“自上而下”煤电去产能政策重点在“控增长”，对于推动煤电退出的效果偏弱。换言之，“自上而下”的手段有效控制了新增规模，但很难用来进一步大规模削减煤电，因为这涉及向具体煤电厂动刀，国家层面能源主管部门很难出台一个用之四海而皆准的政策。
省级层面是决定煤电规模的核心。这主要在于，第一，省级层面是项目决策的核心。国家能源局下放煤电项目的核准权限后，省级能源管理部门成为煤电项目立项决策的核心部门。第二，省级层面是规划的核心。表现为，中国电力发展规划以省域为主，电力平衡的核心是省内平衡（调度），电价确定以省为单位。第三，省级层面是目标落实的核心。国家目标一般按省域进行分解，各省目标与国家目标并不一致，各省核准项目的依据是本省发展实际。第四，省级层面是污染治理的核心。红线的划定是“自下而上”的，治理目标分解到省级，地区之间污染控制的目标不一样。
因此，需要建立“自上而下”和“自下而上”相结合的双向推进策略。“自上而下”的政策要强化总体目标约束、打破省间利益壁垒、进行跨区域调度优化、推动清洁电力替代、推进电力体制改革；“自下而上”的策略要摸清地方真实的数据信息、确定合理的退出规模、建立科学的退出标准、选择有效的退出方式、制定合理的退出策略。我们团队从去年开始在山东和吉林进行了调研。以山东为例探析其煤电优化路径。
一、山东电力发展特点
山东人口多，经济总量高，是全国用电大省，2018年用电量6038亿千瓦时，排名全国第三位，仅比广东低4.5%，比江苏低1.5%。山东是全国第一火电装机大省，唯一装机过亿的省份；是新能源装机大省，光伏装机居全国首位，风电装机位居全国第五位；是接收外电大省，已经建成“两交两直”特高压输电工程，2020年理论输送能力达3500万千瓦；是自备电厂大省，全国第一自备电厂装机大省，186台机组，总装机达到2800万千瓦；大气污染防治通道大省，京津冀地区雾霾治理的核心区域，有7个通道城市。用电特点上，山东省和全国用电形势基本一样，尖峰负荷增速高于用电量增速。
其中，山东共有650台煤电机组在运，总装机9944万千瓦，煤电特点“三高”，即小机组占比高，30万千瓦及以下机组占全部机组的比重超过70%；热电联产机组占比高，全省平均60.22%，是全国平均水平的两倍；自备电厂占比高，为28%，比全国平均水平多一倍，其中山东省一个魏桥集团的自备电厂机组占比13.52%。
二、山东省煤电优化的必要性和标准
综合考虑供需两侧资源进行测算，山东省煤电产能存在过剩，需要进行优化和调整。目前存量煤电规模过剩，过剩规模400万千瓦以上，考虑在建增量部分，过剩规模超过1100万。在两种情景下，煤电需求都在2020年达峰，基准情境下是9500万千瓦，新旧动能转换情境（山东省电力消费比广东、江苏略低，但是GDP差距很大，山东GDP比广东低20%，比江苏低18%，要走新旧动能转换道路）下是9100万千瓦。基准情境下，2020～2025年煤电需求维持不变，2030年、2050年分别降至8000万千瓦、2800万千瓦。新旧动能转换情境下，2025年之前煤电需求缓降，之后煤电需求量开始加速下降，从8200万千瓦，到2030年降至6000万千瓦，2050年不再有煤电。
重点参考三个指标制定煤电落后产能退出的标准，一是容量大小，二是机组类型（是否热电联产），三是运营年份，另外参考煤耗水平、排放水平和厂用电率三个指标。
我们初步制定了煤电退出的标准和路线图，考虑了近期、中期和远期的总体情况。其中，2019年正常退役加淘汰和改造合计300万千瓦，2020年合计320万千瓦，2021年272万千瓦，2022～2025年合计225万千瓦，2026～2030年合计304万千瓦。
三、山东煤电退出和优化路径
我们初步设计了煤电退出和优化路径。淘汰退出路径具体包括四种，一是直接退出，退出机组容量小、煤耗水平高、运行年限长的纯凝机组以及有备用热源的热电机组。二是政府赎买。在城市中心区域、本身土地价值较高，或者在距离城市较近、土地有较大增值空间的电厂由政府赎买。三是等量或减量置换。上大压小、背压机组代替抽凝或纯凝机组。四是新能源置换。煤电机组转换为新能源，煤电厂职工转岗为新能源电厂职工。
改造优化路径包括三种。一是灵活性改造。选择寿命处于中期的30万级机组进行改造，提高机组的深度调峰能力。二是技术改造。选择20万级、30万级机组进行改造，包括纯凝和抽凝改背压、锅炉燃料方式改造、燃料类型改造等。三是储备封存。超过财务折旧年限的中型机组进行储备封存备用。
除了微观政策之外，山东省的煤电优化还需要宏观配套政策进行支持。建议从金融、就业等多角度入手制定全面的保障政策，确保落后产能有序退出；进一步强化需求侧管理，提高用电效率，优化用电需求；从国家层面进行协调，保障特高压线路对山东进行稳定的电力输送；深化电力体制改革，利用市场手段优化煤电资源的配置；改进政策设计，促进新能源消纳，实现清洁电力对煤电的替代。
