备受业内关注也充满争议的发电央企西北五省区煤电资产整合即将开启。5月22日，一份国资委办公厅下发的《关于印发中央企业煤电资源区域整合第一批试点首批划转企业名单的通知》（下称《通知》）在业内流传。
《通知》的下发对象是华能、大唐、华电、国家电投和国家能源集团这五家主要的发电央企。根据《通知》，五大发电央企下属的西北区域甘肃、陕西、新疆、青海、宁夏五省区的48户煤电企业已就整合达成一致，其中40户将划转，8户暂不划转。划转的40户煤电企业中，38户要求在2020年6月30日前完成划转，2户在建项目在竣工后一年内划转。8户暂不划转的项目是5户煤电一体化项目、2户自备电厂和1户已经签订股权转让协议的项目。
记者分别向国资委及发电集团有关人士确认，《通知》已经下发。
这份《通知》是2019年底国资委未公开下发的《中央企业煤电资源区域整合试点方案》（下称《方案》）的后续文件，《通知》列出了详细划转名单，五大央企原本分散在西北五省的下属煤电企业在整合之后，每个省将只有一家牵头央企，另外四家央企在该省的煤电企业将划转至该牵头发电央企。具体而言，华能牵头甘肃，大唐牵头陕西（国家能源除外），华电牵头新疆，国家电投牵头青海，国家能源集团牵头宁夏。
2019年底《方案》出炉时，就在业内引起广泛关注和巨大争议。
《方案》出炉的背景是：2016年以来受煤价上涨、产能过剩、市场竞争激烈等因素，煤电企业普遍生产经营困难，在西北、东北、西南三个区域的15个省份，2018年央企煤电业务整体亏损。为此，国资委希望用3年左右时间开展央企重点区域煤电资源整合试点，通过区域整合优化资源配置，淘汰落后产能，减少同质化竞争，缓解经营困难。其目标是到2021年末，煤电产能压降四分之一到三分之一，平均设备利用小时明显上升，整体减亏超过50%，资产负债率明显下降。
然而国资委直接划拨企业资产，对电力体制改革进程将造成较大影响，因此引来激烈反对意见。2015年，中国开启新一轮电力体制改革，其核心思路是“管住中间，放开两头”，即监管电力系统中自然垄断的输电、配电环节，放开两头的发电和售电环节，形成多买多卖的局面。批评意见认为，西北的央企煤电企业若进行整合，意味着西北五省每个省份都将出现市场占有率极高的寡头，卖家掌控议价权，这将影响电力市场的公平竞争，导致市场失灵。
此外，《方案》将西北5省作为首批试点区域，而央企煤电业务亏损的共有西北、西南、东北共15个省份，业界担忧，类似整合是否会进一步扩大。对此，国资委有关人士对记者回应说，还未有下一步计划，目前只对西北五省进行整合，但未透露更多信息。
一位发电集团人士曾对记者感叹，国资委是国企的出资人，从国企保值增值、避免恶性竞争角度，整合是有道理的，但确实与建立有效竞争市场的电力体制改革目标冲突。作为企业是政策的执行者，当不同改革目标有冲突的时候，希望部委之间能协调统一，不要给企业传递混乱信号。
整合拉开序幕
一家西北某省电力央企人士对记者表示，目前牵头单位已经入驻，6月30日前完成划转“势不可挡”。
贯彻供给侧结构性改革决策部署，推进央企去产能和区域资源整合，促进煤电行业健康可持续发展，是国资委出台《方案》的原因。
根据《方案》，截至2018年末，5家电力央企共有燃煤电厂474户，装机容量5.2亿千瓦，资产总额1.5万亿元，负债总额1.1万亿元，平均资产负债率73.1%。其中亏损企业257户，占54.2%，累计亏损379.6亿元，平均资产负债额88.6%。五大电力央企的煤电业务均有数十亿至上百亿的亏损额。
具体到地方，主要分布在西北、西南、东北区域15个省份的央企煤电业务2018年整体亏损，主要分布在华东、华北、华南区域15个省份的央企煤电企业2018年整体盈利。不过，此次参与整合试点的陕西省虽然地处西北，但2018年整体是盈利的省份。
国资委希望通过整合，减少同质化竞争，淘汰落后产能，最终实现压减煤电产能，提高设备利用率，减少亏损，降低煤电企业资产负债率。
根据《方案》要求，区域牵头单位综合考虑区域煤电装机规模、经营效益、地区电价、过剩产能消纳、煤电联营、企业区域战略规划等因素来确定。根据最终的划转方案，牵头甘肃的华能获得了最大的装机容量，获得14户共1261.5万千瓦。牵头青海的国家电投划入机组最少，获得2户共130万千瓦。
根据最终方案，此次划转共涉及40户煤电企业共3262.9万千瓦。牵头甘肃的华能共划入14户1262.5万千瓦，划出9户790万千瓦，是划入机组最多的央企；牵头陕西的大唐划入8户908万千瓦，划出7户501.5万千瓦；牵头新疆的华电划入13户629.4万千瓦，划出7户704万千瓦；牵头青海的国家电投共划入2户130万千瓦，划出7户共615.4万千瓦，是划入机组最少的一家；牵头宁夏的国家能源集团划入3户334万千瓦，划出10户652万千瓦。
然而获得机组多并不一定得利多。尽管机组是无偿划转，但由于西北煤电机组多是经营效益并不好的机组，并非优质资产，因此划入机组越多，也意味着未来要面临更艰巨的处僵治困任务。
国资委在《方案》中要求，产权划转之后，牵头单位要在保障供电供热安全的基础上，对达不到国家要求的煤电机组及符合地方淘汰标准的机组实施关停，坚决清理违规在建煤电项目。并且要严控新增产能，对国内电力产能预警红色和橙色等级的省区，自开展煤电资产重组起，原则上停止新建煤电投资项目。
前述电力央企人士表示，整合之后，牵头企业如何处理僵尸企业非常关键。此前各集团都有对僵尸企业的处理计划，但整合之后，各集团要考虑全省，处理方式可能会有所不同。此外，此次划转的企业是地方电厂，而各央企在各省都有省级二级公司，在火电资产被划出之后，省级公司并不一并划转，还管理其他新能源发电业务，但公司人员会出现冗余，如何处理还没有定论。
改革进退争议
围绕这次整合的最大争议，是对电力体制改革的负面影响。
长期关注并研究电力体制改革的清华大学能源互联网智库中心主任夏清对记者直言，整合方案动摇了电力市场化改革的根基。
夏清认为，电力市场要有竞争，必须打破垄断，需要有多元化的市场主体。虽然各省还有一些其他火电企业，但占比不大，整合之后，各省都将出现一家独大的市场主体，在这样的市场结构下，必然会出现寡头垄断，售电公司在一家独大的卖电公司面前没有议价权，卖卖双方信息不对称，一家独大的卖电方会“店大欺客”。
在夏清看来，这样一对多的市场结构下，需要对垄断方严格监管，最终目的是根据成本来定价，那么就回到了改革前的政府定价模式，政府管制价格，不让垄断方获取超额利润。夏清最担心的是，在发改委即将全面放开工商业电量价格、全面推进电力市场建设之际，国资委以亏损为理由，直接开展资产重组，形成寡头市场，将导致市场机制失灵，动摇了电力市场化改革的根基。
以火电装机较高的甘肃为例，根据甘肃省工信厅公布的数据，2019年甘肃省全省装机容量5265.9万千瓦，其中火电装机为2104.07万千瓦。而此次整合之后，华能将牵头接收五大央企在甘肃的火电机组，接收的火电装机容量共计1261.5万千瓦，是此次最大的接手方，而华能自身在甘肃平凉火电装机250.5万千瓦，整合后其在甘肃火电装机比例将超过70%，将呈现一家独大的局面，而这也是西北五省央企煤电企业整合后的普遍情况。
而当地的省内电力市场中，由于风电、光伏发电、水电及部分热电机组需要优先发电上网，因此，实际参与电力市场的主要玩家是火电企业。但也有当地发电界人士认为不必过于担心此举对电力市场化改革的影响。因为在省内，不进入市场的新能源、热电机组优先发电后，甘肃省乃至西北五省的省内市场其实总体有限，省内优先发电空间大于省内用电需求，因此整合与否，省内价格不会有大的变化。
更重要的是，西北电源主要竞争的是外送电的省外市场。同样以甘肃为例，其2019年累计发电量1656.38亿度，其中外送电量422.11亿度，同比增长约30%。这些外送电量主要送至山东、华东等东部地区。
因此，即便整合之后，省内虽然形成了寡头，但他们的竞争主要是在外送电市场中的竞争，也就是不同省份之间去竞争东部的电力市场。届时，竞争不会消失，而是在外送市场形成竞争。
对此，夏清也有不同意见。他认为，即便是在外送市场竞争，整合之后也主要是几个省的寡头竞争，竞争的主体少了之后，寡头之间容易形成串谋，影响市场竞争的效率和公平。
在各国电力市场改革进程中，发电商的市场力（Market Power）问题是一个监管者需要面临的焦点问题。市场力是指发电商通过竞争性水平之外获利的能力，一般通过TOP-M份额（市场中最大的m个供应商市场份额）和HHI指数（赫芬达尔-赫希曼指数）来衡量。HHI指数是M所占行业总收入或总资产百分比的平方和，如一个100%垄断的市场，那么HHI指数就为10000。
夏清介绍，如果市场前四的主体份额之和超过65%，或者HHI指数超过2000，就是一个高度集中的市场，会存在市场力问题。而当前西北煤电企业整合之后，无论在省内还是外送市场，都会有此风险。例如整合之后，甘肃的HHI指数为4900。
在夏清看来，煤电企业遇到困难，根本原因在于此前跑马圈地的非理性投资导致产能大幅过剩，以及西北清洁能源快速发展挤占了煤电的生存空间。前者是市场给非理性投资者一个教训，而后者则是需要完善电力市场机制，建立电力容量市场。
对此，夏清建议，能源转型是需要成本的，不能既让马儿跑，又要马儿不吃草。火电为电力系统提供了调峰、调频等辅助服务，为新能源消纳做出了贡献，导致发电利用小时数急剧下降。因此，要解决火电的困境，根本出路在于电力市场设计中要建立容量市场，目前消纳新能源的成本都让火电背着了，在电量不断被挤压的情况下，又无法通过容量市场获利，这严重不公平。
多位电力专家在接受记者采访时也强调了类似观点，对于“电”这种商品而言，同时存在“电量”和“电力”两种属性，由于电力“即发即用、难以储存”的特征，不仅要求发电厂在一段时间内发出的总电量要充足（即电量平衡），还要求每时每刻的发电能力也要随时满足用电需求（即电力平衡），否则就会出现缺电，关系到电力系统稳定运行。
而火电企业为了帮助新能源消纳，维持电力系统的稳定平衡，随着西北地区新能源比例不断增大，就牺牲了电量。而目前电力市场的设计主要是围绕电量产品的交易，缺乏对电力平衡产品交易机制的设计。
市场中碰到的问题要用市场方法去解决，而不能倒回去。“现在市场机制存在不足，需要不断完善，但市场化改革的方向必须坚持”，夏清总结。
