今年以来，中国煤炭市场供大于求的问题非常突出，煤炭价格大幅下滑，行业经济效益持续下降，煤炭企业亏损面不断扩大，截至目前高达70%。
为此，中国政府高度重视，不断加大对煤炭行业的扶持力度，频频出台救市政策，从控总量、限进口、减负担、改考核、调结构等入手，研究多策并举的脱困措施。
煤炭救市杯水车薪?
中国煤炭工业协会提供给企业观察报记者的资料显示，今年7月中旬以来，国务院领导对煤炭行业脱困工作做出重要批示，主持召开国务院煤炭行业脱困工作会议，就坚决遏制煤炭产量无序增长、切实减轻企业负担、控制煤炭进口、改进考核机制等方面提出了明确要求。同时，国务院秘书局多次协调煤炭行业脱困工作重大事项和政策。
国家发改委、能源局、煤监局和中国煤炭工业协会等还建立了煤炭行业脱困工作联席会议制度，召开了15次联席会议和多次多部门协调会、座谈会，研究采取了一系列政策措施。先后发布了《关于遏制煤矿超能力生产规范企业生产行为的通知》(发改电〔2014〕226号)、《商品煤质量管理暂行办法》、恢复实施进口煤最惠国税率、《关于实施煤炭资源税改革的通知》和《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》、《全面清查和坚决制止煤矿违规违法生产建设的紧急通知》等一系列文件。
目前，有关方面还在研究煤炭新增产能与淘汰落后挂钩、煤矿产能上线公示和煤矿诚信体系建设等办法。
不过，中国煤炭工业协会会长王显政直言，虽然在国家脱困措施的刺激下，煤炭市场出现了一些积极现象，但是，今后一个时期煤炭需求低速增长，市场供大于求，产能结构性过剩的态势短期内还难改变，煤炭经济下行还有进一步加剧的风险。
多重问题叠加
中国煤炭工业协会近日发布的《当前煤炭行业脱困工作有关情况的通报》认为，在各方共同努力下，相关政策效果逐渐显现，煤炭市场出现了一些积极变化。
一是煤炭产量盲目增速势头得到控制;二是煤炭进口总量在高位有所回落;三是煤炭价格逐步趋稳并有所回升;四是企业减负问题得到重视并形成共识。
不过，专家认为，在过去煤炭黄金十年的影响下，中国煤炭产业出现投资过热的情况，导致产能释放过快，而近两年行业发展又遇到国家经济增速放缓，调结构促转型的阵痛期，导致煤炭消费能力下降，全行业出现了比较明显的产能过剩。同时，由于现行煤矿退出机制不完善，很多企业开采的煤炭质量较差，社会成本又大，产品没有竞争力，导致业绩下滑明显。加之随着近年来人们对于环境保护意识的提高，燃煤企业已是千夫所指，在中国新能源得到较快发展的情势下，很多原有的煤炭下游用户加快了转型步伐，增加了对新能源的需求。以上这些因素都使得市场对于煤炭市场的信心减弱。
“对这些问题的化解，不可能一蹴而就，指望几个中央文件就达到立竿见影的效果。” 中宇资讯煤炭行业分析师关大利说。
中投顾问煤炭行业研究员邱希哲也直言，“当前是中国发展方式转变、产业结构调整、能源结构优化、传统产业优化升级的关键时期，煤炭产业已由卖方市场向买方市场转变，行业积存的多重问题集中爆发，使得企业营收较为困难，这是行业由盛转衰的必经阶段。而进口煤负面冲击依然存在，国内国际煤价仍未有企稳迹象，煤炭行业将长期陷入调整期，企业层面除了采取收缩战略外并没有更好选择。”
从企业观察报记者接触到的一些陕西、山西、山东等省煤炭企业的业内人士来看，他们虽然对于国家系列救市政策的出台表示肯定，但对于政策能对企业经营状况改善产生多大实质影响仍不乐观。山西晋能集团新闻中心主任田忠说，“国家系列涉煤政策出台是好事儿，但效果目前还不好说。目前山西省正在研究煤炭体制改革措施，我们在等待。”
资料显示，山西省自去年以来持续实施了旨在为煤炭企业减负、定产、降成本的煤炭“20条”、“17条”等措施，但最终效果不彰。随着煤炭资源税实施的临近，山西省在加紧“清费立税”，下一个目标直指煤炭运销体制。
据山西煤销集团一位工作人员介绍，早在今年6月份，山西省政府就下发了关于《涉煤收费清理规范工作方案》，要求按照市场化原则，改革公路运煤运销体制，有关环节不得借统一经销向煤炭企业收取差价、服务费等。不过考虑到现行体制运行时间长、涉及面广、情况复杂等实际问题，新体制计划从2015年1月1日起实施。
对于进口煤限制措施的落地，以及中国煤炭出口关税的调整对煤炭企业的影响，山东能源集团有限公司一位中层管理者认为，目前国内煤炭行业生产成本不低，运输环节成本又偏高，所以中国煤炭出口价格优势并不明显。煤炭进出口相关政策的调整对缓解中国煤炭产能过剩的影响没有很多人预想的大。
中宇资讯估算，即使关税取消，中国的动力煤到韩国等东亚主要煤炭接收国，相比澳洲煤仍有将近50元/吨的差距。近几年澳洲煤和印尼煤大量充斥着亚洲市场，美国在页岩气能源革命后，大量煤炭资源也开始向亚洲地区，尤其是东亚地区输送，国际煤炭市场竞争同样激烈。
关大利表示，在目前国内成本没有优势的背景下，除部分优质资源出口或有提振，多数煤企感觉影响有限。
文件还需落实
目前，中国政府系列煤炭“救市”措施主要希望达到以下五方面目的：
——努力化解过剩产能，坚决遏制煤炭产量无序增长;
——严格质量管理，坚决遏制劣质煤使用;
——完善政策，切实减轻企业负担;
——改进考核机制，引导企业理性组织生产、调整结构、优化重组;
——加强诚信体系建设，强化行业自律。
这正是针对中国煤炭行业发展现状而开出的药方。不过，各项政策看起来都很好，但是要想发挥出效力，关键还是要看落实。
中宇资讯煤炭行业分析师关大利说，一方面执行力度要到位，另一方面相关监管机制要完善。目前，煤炭救市的政策执行很难到位，监管措施也不够完善。
对此，王显政分析，产能过剩是目前煤炭行业发展进程中最重要的问题。“十一五”以来全国煤炭投资热情高，在近8年多的时间投资近3万亿元，形成全国煤矿总产能40亿吨左右，产能建设超前3亿吨～4亿吨，目前全国煤炭库存大幅增加，连续30多个月保持在3亿吨以上。今年1-8月，全行业利润同比下降46%。未来一个时期，煤炭业消化煤矿超前建设产能，消化煤炭库存，实现市场供需平衡将是一个艰苦过程。而化解过剩产能，坚决遏制煤炭产量无序增长，执行起来仍然很难。
在关大利看来，当前中国部分煤炭企业和地方政府利税方面的关联很深，政策走到各地方就容易走样，“睁一只眼，闭一只眼”的情况在监督管理机制不完善的情况下会成为常态。
“煤炭企业是部分省市的支柱产业，税收主要来源，解决就业问题的依靠力量，在触碰到地方煤炭企业利益的问题上，比如限产问题，中央和地方政府的博弈比较激烈，政策落实起来难度会比较大。”关大利说，据其调研了解的情况，目前，中国煤炭行业限产情况非常不好。仅个别中小企业确实因为经营情况不佳，主动关停或限产，大企业部分采取限产措施也仅仅是为了不碰触超产红线。
企业观察报记者从河南煤炭企业也了解到，除去年早已限产和停产的部分小煤矿外，目前河南省内煤炭企业并无限产计划。
业内专家认为，除非有较强的行政措施，煤炭企业自己要进行限产是很难实施的，必须地方政府要求本省内煤炭企业限产。
改革亟待深化
中国煤炭行业要想脱困，究竟该何去何从?
中投顾问煤炭行业研究员邱希哲认为，煤电联动、价格形成机制、税费改革等重点工作亟待突破，国家层面若不进行深入的改革调整，煤炭产业将很难在两年内全面复苏。目前的改革举措、救市方案力度明显不够，企业层面翘首以盼的多项改革红利还需及早释放。尤其是市场化改革不能再拖，否则待煤炭价格企稳后改革阻力会更大。 在关大利看来，政府层面主要是要把好准入关，完善退出机制。通过不断深化的改革，尤其要在新产能审批、淘汰落后产能、资源整合等方面下工夫、花力气。
考虑到中国煤炭企业大部分是国有企业，关大利建议，为确保中国煤炭救市政策的落实，确保各项涉煤改革的顺利推进，中国政府还需要改进对国有煤炭企业的考核制度，调整考核指标，引导企业合理组织生产，推进成本费用精细化管理。
中国煤炭工业协会提供给本报记者的资料显示，为了进一步完善政策，切实减轻企业负担，中国相关管理部门将进一步完善煤矿退出机制，继续加大对资源枯竭、灾害严重、安全隐患多、资不抵债且扭亏无望的国有煤矿破产力度，督促地方加快分离企业办社会职能，妥善解决国有老煤矿历史遗留问题，做好关闭煤矿和兼并重组企业的职工生活安置。
为了缓解企业资金紧张，一方面要引导金融机构实施差别化金融政策，对有竞争力、有效益的企业，给予资金支持。严格控制涉及超能力生产的信贷发放，通过减少资金供应促使其降低生产强度。对于长期亏损、无持续经营能力的企业，在维护银行债权安全的前提下，通过债务重组、企业兼并等方式盘活存量资产。
此外，还要推动煤炭税费改革，摸清企业税费负担底数，加大涉企收费专项检查工作力度，加快推进涉煤清费立税工作，建立合理的矿产资源开发收益分享机制，合理确定煤炭企业负担水平。
国家发展改革委经济运行调节局巡视员许之敏接受媒体采访时强调：“煤炭行业脱困不会沿用行政色彩浓厚的手段，而是更加强调经济手段、法律手段的综合运用，更加注重信用约束和社会监督，比如制定完善质量标准、加强市场主体监管、建立煤炭企业信用体系等。”
他认为，落实日前出台的《商品煤质量管理暂行办法》就要对国内企业销售的商品煤和进口煤一视同仁，坚持一个标准。同时，中国还要进一步推动煤炭市场交易体系建设和信用体系建设。
目前，中国各地已陆续建立起30多家功能各异、规模不等、覆盖区域不同的煤炭交易中心，形成统一开放、竞争有序的局面。交易中心以电子交易平台为支撑，能为多个煤炭供需主体同时提供信息、交易、物流、金融和结算等服务。
此外，中国相关管理部门正在制订办法，欲将煤炭企业、企业法定代表人信用和煤矿依法依规生产纳入记录范围，将违法违规生产煤矿列入黑名单并通过媒体公布，实施联合惩戒措施。
链接：四措施化解煤炭产能过剩
据中国煤炭工业协会介绍，为贯彻落实国务院决策部署，根据国务院领导指示，国家发改委、能源局、煤监局、中国煤炭工业协会等部门将携手从以下四方面来化解煤炭行业过剩产能，遏制煤炭产量无序增长：
其一，严格制止违法违规建设和生产。要求各地人民政府对辖区内所有违法违规建设生产煤矿一律责令停产。未停建停产的要在媒体曝光，在金融、用地、办理许可证照等方面实行联合惩戒;对违法违规建设和生产的煤矿进行排查认定，由国家有关部门实行分类处理;要求所有煤炭企业公示煤矿产能，所有矿长公开向社会承诺严格按照公示的产能组织生产(目前，已经公示7批6816处煤矿、产能312260万吨)。
其二，严格制止不安全生产。对存在安全生产隐患和发生较大以上安全生产事故的煤矿，依法实施一定期限的停产整顿，对发生过较大以上事故的9万吨及以下煤矿采取关闭措施;抓紧组织开展对安全隐患大的煤矿产能核减工作，确保年底前完成524处煤与瓦斯突出、冲击地压矿井能力核减任务。
其三，坚决淘汰落后产能。要求各地加快煤矿关闭淘汰工作进度，确保年底前完成关闭煤矿800处、力争1000处的目标。同时，实行煤矿新增产能与淘汰落后产能挂钩，今后一定时期，凡新建煤矿项目和新增产能，必须按一定比例淘汰落后产能。
其四，严格煤矿准入标准。停止核准新建30万吨/年规模以下煤矿、90万吨/年规模以下煤与瓦斯突出矿井;资源整合煤矿必须达到规定的最低规模;发布《煤炭生产技术与装备政策导向》，新建煤矿和核增能力的煤矿必须达到井下生产布局管理和技术装备相关要求。
