日前召开的全国能源迎峰度夏电视电话会议上，国家发改委针对煤炭保供工作提出“三改革、一协同”，即深化煤炭中长期合同、煤炭储备制度、煤炭交易制度三项改革，协同保障重点区域煤炭供应。会议指出，近几年煤炭储备能力不足，正是导致煤价波动幅度加大的一个主要原因。按照我国能源储备制度建设要求，煤炭领域要形成15%左右的能力储备，折合约6亿吨储备量。
建立健全煤炭储备制度，是一项保供应、稳价格的有效手段。早在2010年，国家发改委已提出加快推进相关工作。但据多位业内人士证实，该制度的执行效果并不理想，非但未达预期，反而在一定程度上加剧了煤价波动，甚至成为部分企业眼中的“负担”，改革迫在眉睫。
扮演库存的“蓄水池”“调节器”
煤炭储备制度的加速建立，始于2008年南方五省雨雪冰冻灾害。2011年2月，国家发改委报送煤炭应急储备方案并且获批。“十二五”规划首次将煤炭储备与石油、天然气并列，纳入国家储备体系。
“2011年发布的《国家煤炭应急储备管理暂行办法》，正式提出规范国家煤炭应急储备管理，提高应急状态下的煤炭保供能力。国家煤炭应急储备由中央政府委托煤炭、电力等企业，在重要煤炭集散地、消费地、关键运输枢纽等地建立，用于应对重大自然灾害、突发事件等导致煤炭供应中断或严重不足情况，由中央政府统一调用煤炭储备。”能源行业专家叶春介绍，对于部分特殊行业，煤炭储备更是现实之需。例如电力企业必须储备一定量的煤，以保证生产连续性和电网安全性，电厂库存通常在15天满负荷基础之上。
中国能源研究会高级研究员牛克洪进一步称，例如为应对突发状况，某地区需紧急启动备用机组。“备用电源要在最短时间内实现补位，煤炭供应成为重中之重。首先就要看能拿出多少煤，现货储备为最佳选择。”
除应急保障，煤炭储备还可根据市场需求而动态调整，扮演库存的“蓄水池”和“调节器”。中国煤炭建设协会副理事长徐亮表示，当煤炭供不应求、过度涨价时，动用储备、释放存量，可防止产供需各方、尤其是中间环节囤积惜售，避免煤价剧烈波动。煤炭出现供过于求、价格大跌，可引导相关各方多存煤，通过加大储备力度促进平衡、稳定价格。
“若因储备不当导致煤炭供需从紧，在遇到重大自然灾害、突发事件等情况下，应急保供也难以实现。”徐亮称。
储备能力不足，企业意愿不高
本应是一项保供应、稳价格的制度，为何反而加剧波动？记者了解到，储备能力不足是主要因素。
徐亮表示，“十三五”以来，化解过剩产能和安全大检查强力推进，煤炭去产能任务超前完成，客观导致可储备的产量减少。同时，煤炭铁路加速建设、铁港联运能力提升、北方七港吞吐量提高，运能越发达、物流越便捷，在一定程度上越是压缩储备空间。“下游要煤，直接就能拉走，留给储备的存量少了。”
在此背后，进一步暴露煤炭储备制度运行的更多问题。“实际上，这项制度近年执行得并不算好，各方抵御市场波动能力较弱。最近煤价又有提高，秦皇岛5500大卡动力煤现货涨到接近600元/吨。”叶春坦言，政府希望设立最高、最低库存来调节煤价，但商品存在天然的价格波动。煤价低时，消耗往往也比较低，此时买煤反而减少；煤价高时通常也是用煤旺季，买得越多越是供不应求。因此，实际运行出现了背道而驰的现象。
叶春还称，由于储备需要成本，长期保持煤炭储备意味着资金积压，还会增加煤炭损耗成本，对于电厂经营成本是不利的。
类似情况也存在于煤炭企业。一位业内人士告诉记者，煤炭储备基地建设投资大、运营成本高，盈利能力不强。“煤炭现货储备面临易风化、易变质及自燃等风险，无法长期间存放，一般10天左右就要拉走并重新再存。对于煤企而言，来回倒煤、堆煤并不挣钱，储备成本越高、煤炭价值越会下降，甚至出现成本与价格倒挂，有基地一年土地租金可能比收益还高。”
该人士称，这也是为何企业不愿意、不积极参与执行的原因。“我国煤炭产需区域布局成逆向分布，煤炭储备基地分散。2013年底，国家曾规划重点建设11个大型煤炭储配基地，及30个年流通规模2000万吨级物流园区。直至目前，基本没怎么落实。”
做好“三个挂钩”，落实储备责任
根据国家发改委要求，6亿吨储备由两部分组成。4亿吨为市场主体商业库存，暂不做硬性要求，按已有制度推行。2亿吨为社会责任储备，与使用进口煤、煤炭消费量及产量挂钩。其中，各省按消费量的5%进行储备，煤炭生产企业、流通企业、消费企业按2:3:5进行承担。
“煤炭储备是保障能源安全、强化煤炭兜底的抓手。就像我们有吃的，不代表无需粮食储备。”徐亮建议，尽快完善国家煤炭应急储备体系，根据不同地区的条件、需求及功能，建设煤炭储备基地，因地制宜落实到每一个区域、省份甚至各个基地，具体到启用条件、启用时间等细节。例如，云贵川等产地年年缺煤，但运输偏高、运能不足，可建立煤炭洗配储备基地，自用与外购兼顾；类似于河北、山东、河南等港口枢纽区或铁路集散地，万一遭遇运输中断，有储备可防止断供。
叶春也称，由政府寻找一些关键地点，建立储备基地存放一些优质煤炭，类似“储备粮”“储备肉”的作用，一旦供不应求，即可投向市场、平抑物价。“重点储备由政府出资或支持建设、出面操作运营，可减少商业方面的影响，真正发挥社会效益。”
上述业内人士表示，煤炭储备不是简单把煤存起来，光靠政府力量并不够。为调动企业积极性，也要考虑如何降低建设运营成本、提高储备基地市场竞争力。“比如通过税费减免、手续简化等方式，减轻企业负担。”
叶春提出，目前，流通环节一部分煤炭掌握在贸易商手中。市场供应收紧时，难免出现制造、放大紧张气氛等情况，由此将手中煤炭抛出以获取更多利润，严重扰乱市场秩序，也削弱储备煤的效用。建立煤炭储备，还要与打击囤积居奇、恶意炒作相结合。
